文|唐小淇  林明铭

　　“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。习近平总书记高度重视海南生态文明建设，2022年4月，习近平总书记在海南考察时强调，海南要坚持生态立省不动摇，把生态文明建设作为重中之重，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

　　实践证明，海南最大的本钱在生态，最大的潜力在生态，最大的责任和使命也在生态。近年来，海南出台了一系列法律法规和政策来规范和管理环境保护工作，其中，生态保护红线管理规定、生态补偿条例、禁止一次性不可降解塑料制品规定、排污许可管理条例以及热带雨林国家公园管理条例等多项立法实践已走在全国前列。

　　当前，尽管海南生态文明建设取得了显著成效，但也面临着一些问题和挑战，如资源禀赋未统一规划、生态产业布局未有机结合、投入资金来源不足等。生态文明建设是一个长期而艰巨的过程，需要积极采取措施，综合运用各种手段，才能够实现生态可持续发展。以下是笔者对海南生态文明建设的思考和建议。

　　建立健全海南生态产品价值实现机制

　　研究编制省、区域、市县分级的生态资源资产负债表。一是完成全要素生态资源资产统一确权登记。在资源确权登记过程中，一方面，可探索将光照、大气、历史人文景观等一并纳入确权登记范畴，进一步丰富生态资源种类。另一方面，要根据生态资源资产的自然属性和经济属性，在确保公益性、准公益性资源的所有权国有基础上，充分挖掘经营权、租赁权、承包权、入股权、抵押权等权属，为后续市场化运用打好基础。二是研究制定生态产品价值评估体系。针对海南生态资源特点，可研究构建陆海双中心的价值评估核算体系，其中，“陆”以中部生态保育区为主，评估核算以热带雨林国家公园GEP为基础，向周边辐射；“海”以海澄文、大三亚、儋州洋浦、滨海城市带为主，需要立足海域使用权、海洋物产矿产资源、海域旅游景观价值、海洋碳汇等指标，探索形成环海南岛的海域GEP。三是编制生态资源资产负债表。发挥海南“多规合一”优势，编制多层级生态资源资产负债表，纵向可分为省级、重点区域、市县三个层级，其中重点区域为“三极一带一区”；横向则以森林覆盖面、主要河流流域等为层级，统筹相关市县的资产负债表，形成不同类型的资产负债表集合，为生态资源资产开发和生态补偿提供测算基础。

　　建立健全生态资源资产市场化机制。一是做好生态资源资产的权益挖掘。生态资源资产价值实现的关键是要将其纳入市场交易体系中，其前提是要通过制度明确可供交易流转的各种权益。因此在前期生态资源资产确权和价值评估的基础上，除了所有权等决定公益属性的权益外，政府要根据不同生态资源资产的特点，合理划分经营权、承包权、出租权、入股权、排污权、碳排放权、开发权等不同权益范围和边界，为后续市场化交易夯实基础。例如，对于海域资源，可以细化为海域使用权、资源开采权、碳排放权等，进一步丰富海域资源的开发利用。二是创新不同途径的资源有偿使用机制。政府应主动加大对生态资源资产创新使用机制的探索力度。一方面，积极探索将集体土地、林地、海域等生态资源资产折算为市场主体的股权等，减少政府前期的资金投入，让区域内居民通过股权分红，享受到发展红利。另一方面，根据生态资源资产增值情况，动态调整项目未来建成的停车场、民宿、驿站等商业资源在政府和市场主体间的收益权分配比例，将内在增值外部化。三是加快培育和完善生态产品交易市场和交易制度。要加快打造面向国际的海南生态产品交易市场，前期重点放在碳排放权交易市场构建上，通过与粤港澳大湾区联动，打造国内碳排放权交易的市场标准。同时，鼓励金融机构结合碳汇概念，创新碳排放权质押、碳排放期权等金融产品，拓宽生态产品资本化途径。随着碳排放权交易市场的成熟，后续可拓展更多生态产品的交易市场，在海南自贸港打造面向全球的生态产品“一站式”交易中心。

　　建立省市县统筹的生态保护补偿机制。一是建立省级统筹的纵向补偿机制。针对重点生态资源建立省级统筹的补偿机制，减轻地方生态保护的经济压力，建议从省级财政中单独划拨一笔生态保护补偿资金，或在省内试点碳排放税、排污税等税种，增加生态资源的使用者付费；同时，积极探索多元化的生态补偿手段，将生态补偿与自贸港产业发展基金相结合，对于生产环境保护投入较多的项目，在基金利率、期限、额度上给予一定的差异化支持，引导市场主体在项目开发中强化生态保护责任。二是建立区域、市县之间的横向补偿机制。针对海澄文、大三亚、儋州洋浦、中部生态保育区四个重点区域，前期应以碳减排为主导，研究建立区域间的生态补偿机制，实现重点产业对中部山区雨林生态的碳补偿，后续在机制成熟后，可进一步拓展生态补偿的资源范围。此外，针对森林、水流的覆盖范围内的相关市县，按照“谁受益、谁补偿”的原则，受益市县对提供治理保护的市场主体给予一定的补偿。三是合理构建生态补偿方式。为便于生态资源资产融资工作，在生态补偿方式上应避免与政府债务产生关联。对于生态环境保护带来的土地价值升值，地方政府可将土地出让收入中的增值部分，在进入财政专户前，按比例分配给实施生态保护的市场主体。

　　系统谋划海南特色“生态+”产业发展战略

　　完善“生态+”的政府推进机制。根据海南生态环境保护目标和资源特点，建议规划“生态+”产业发展战略，具体包括：在统筹协调方面，不同于传统产业发展，“生态+”产业更着眼于中长期收益，短期内难以产生较为明显的收益，因此需要引导转变发展思想，走生态化可持续化发展道路；同时，生态资源资产分布往往跨越多个区域，需政府部门协调好各区域的利益平衡，确保整体生态和经济效益最大化。在资源配置方面，根据生态保护和产业发展需要，不断优化资金资源配置，针对重点区域发行“生态+”专项政府债券，用于地方生态保护和产业培育相关基础设施建设，并为后续市场化融资提供资本金支持；积极探索将集体建设用地、闲置宅基地、生态留用地等土地资源市场化运作，用于发展生态旅游和生态农业。在风险保障方面，海南推进生态保护和产业发展的重点区域主要为五指山、保亭、白沙、琼中等经济欠发达市县，与生态保护相关的产业集中在旅游、农业等领域。近年来，受疫情和市场供需行情变动等因素影响，产业收益存在较大不确定性，政府部门应牵头研究相关行业的价格补贴和风险缓释机制，加大政府性担保机构建设力度，引导保险机构加大保险、期货等金融产品创新力度，构筑全方位风险保障体系。

　　找准海南特色的产业融合及发展定位。从目前的发展经验和趋势来看，构建一二三产业深度融合的产业结构，是地区经济长效可持续发展的重要保障。在生态旅游业方面，充分发挥海南的自然资源和乡村民俗资源禀赋，依托“企业+村集体+农户”的运营模式，创新经营业态，将原有的农田种植、渔业养殖、林木培育等传统产业，转化为生态有机农业、休闲旅游农业等新业态，提升旅游产品价值。在海洋经济方面，海南作为海洋经济大省，应充分发挥周边海域资源潜力，整合滨海旅游业、生态渔业、海底资源开采、海上风电等产业，打造海洋经济全产业链，串联各项资源，提升资源利用效率。在清洁能源产业方面，海南具有发展清洁能源的天然条件和后发优势，应围绕清洁能源全产业链进行重点发展。在设备端，引进和建设清洁能源装备制造产业，打造产业集群，拉动周边地区就业和经济发展；在供应端，加大分布式光伏、海上风电、潮汐能、抽水蓄能等清洁能源点建设，助力当地绿色发展。

　　做大做强多层次市场主体。从目前国内成功经验和发展趋势来看，打造实力雄厚的市场主体重点应满足以下三个条件：在发展方向上政府有较强的主导能力，具有相关产业丰富的市场化运作经验，能够整合区域内土地、政策、市场、项目等方面资源。通过整合省内国有企业平台资源，打造省、区域、市县三层级的市场主体架构。在省级平台层面，负责全省范围内的资源统筹和项目运作，比如跨区域的生态保护补偿收益分配，作为全省环境整治、生态保护、“六水共治”等全域项目的市场主体，必要时还可以为区域、市县平台公司提供担保。在区域平台层面，重点负责跨区域资源整合和项目开发，比如主导对流域上下游产业的整体开发，避免市县间各自为政，要形成产业规模效应，达到区域整体经济和社会价值的最大化。在市县平台层面，作为所在市县的项目开发和实施主体，负责建设资金管理、项目现金流监管、产业运营等。通过三层级的公司治理体系，能够更好地整合各方资源，发挥上下联动的协同效应，并且在引入社会资本和市场化过程中，上级平台还能够为市县平台提供帮助和指导，增强市县平台的市场竞争力。

　　积极鼓励金融机构加大绿色金融支持力度

　　创新绿色金融服务产品和支持模式。一是创新金融产品供应种类。积极探索碳排放权质押、林权质押等新型信用结构的贷款产品，发掘生态资产对金融资源的撬动作用；同时，利用自贸港的政策优势，积极推动境外发行绿色债券，将符合条件的项目打包为理财计划境外销售等，拓宽资金来源。二是深化投资基金与贷款的联合撬动。充分发挥专项债和各类产业基金作用，解决部分项目资本金不足的问题，重点服务农村经济绿色低碳转型等吸纳就业人数多、带动力强、社会效益好的项目。

　　建立健全风险防范机制体系。一是加大保险服务保障力度。加大农产品收入保险、巨灾保险、旅游收入保险等特色保险品种开发力度，探索“保险+期货”在内的价格保险、收入保险试点，进一步降低不可抗力对旅游业、农业等相关产业的打击力度，减轻当地群众和市场主体的发展顾虑。同时，利用自贸港发展再保险业的优势，加大与国际再保险机构的对接合作，利用国际再保险资金，进一步弱化相关产业风险。二是加大担保机构建设力度。一方面，进一步充实现有政府性担保企业的资产实力，鼓励担保企业更加积极主动为生态环保和相关产业提供保证担保；另一方面，鼓励民间担保机构积极提供信贷担保，作为政府性担保机构的补充。三是完善不良贷款处置的便利化措施。利用好自贸港政策优势，营造良好的风险资产处置政策氛围，适当放宽不良资产的转让限制和转让路径，对参与不良处置的相关方给予一定的补偿政策。如，在信贷资产对外转让过程中，给予金融机构一定税费优惠，降低金融机构的处置成本。H

　　（作者单位：国家开发银行海南省分行）

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