文 | 宋丹非  陈泓心  王依芃 

　　实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。当下激活乡村发展潜力面临着许多现实阻碍，其中最为突出的问题之一是农村土地资源与发展需求之间的矛盾，具有代表性的就是农村宅基地闲置率高、利用率低的问题。这些大量闲置的宅基地，既是乡村发展面临的挑战，也是可以盘活利用的资源。针对这一问题，党中央提出并实施了一系列重要的方针政策，各地积极探索宅基地的有效盘活利用，取得了积极成效。

　　2015年初，党中央对包括宅基地制度在内的农村“三块地”改革作出统一部署。全国33个县（市、区）启动首轮宅基地制度改革试点，经过几年的试点摸索，改革取得积极成效，但宅基地相关制度改革仍相对滞后。2017年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上再次强调，要探索盘活用好闲置农房和宅基地的办法，激活乡村沉睡的资源。2020年，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。该方案是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，党中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署，意味着全面深化宅基地制度改革拉开帷幕。2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地改革试点。2023年，中央一号文件再次强调赋予农民更加充分的财产权益，指出“加快房地一体宅基地确权登记颁证”“探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。近期，相关试点地区通过宅基地改革，即解决历史遗留问题，盘活闲置农房农地，激活发展潜力，促进了当地产业发展，同时优化乡村空间布局，拓宽乡村发展路径，改善了生态环境，产生了多维效益。乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五个总要求在各地实践中得到生动体现。

　　坚持培育新业态发展新动能，带动要素集聚和产业兴旺。一是因地制宜开展差异化经营。多元有效利用宅基地发展乡村产业是宅基地资产属性与财产功能显化的重要途径。部分县区村庄结合自身客观条件，探索合适的盘活利用措施，实现因地制宜的发展。如，福建富口镇白溪口村对村集体原废弃土堡“德福堡”进行提升改造，统一收储土堡周边闲置的农具房改建成管理用房。夏茂镇俞邦村以“房票”“地票”为主要措施的宅基地盘活方式，注重土地资源流动性和宅基地财产价值实现。二是发挥第三方企业的经营主体作用。积极探索宅基地的有偿使用，鼓励和引导村民通过流转、自营、出租、入股、合作等方式盘活宅基地，并引进第三方公司。如，广东陆河县引进华侨城深东集团，依托欧田村自然山水和人文资源，投入6000万元打造乡村田园文化旅游综合体——华侨城·螺溪谷。欧田村以村集体经济组织为主体，成立硁湾经济发展有限公司，由村民将闲置的宅基地与山林、菜园等资源统一流转给硁湾经济发展有限公司，以土地资源和扶贫专项资金入股螺溪谷项目，为村集体获取了长期稳定的收益。三是村庄有效开放形成要素集聚。注重村庄的有效开放与要素集聚，优化区域内资源配置。通过引入外部要素实现资源优化配置，将宅基地转化为文旅综合体，广泛涵盖露营休闲、实践研学和户外拓展等多元化功能。如，大部分试点地区通过村庄有效开放实现城乡要素流动共享，重塑并增进城乡空间交互，推动城乡一体化发展。

　　坚持绿水青山就是金山银山，带动改革综合效益提升。一是改善乡村居住环境。闲置宅基地的错乱布局影响着乡村整体规划与乡村居住环境，不少试点地区通过对宅基地共建共享、农房更新改造、集中居住等方式为产业发展提供条件，改善乡村居住环境。如，福建黄溪坑村用不到三年的时间，从脏乱的“养猪村”发展成为“省级生态旅游示范村”。二是打造宜种宜游的美丽乡村。不少试点地区全面建立乡村规划体系，明确全市适建村、限建村、禁建村名单和三年农民集聚点建设计划。如，浙江衢州市实现村庄规划和土地利用规划的“两规融合”，统筹梳理制定管控正负面清单，推进复耕复垦和诗画风光带协同建设。三是变绿水青山为金山银山。部分试点地区还通过良好的生态环境涵养当地人居、吸引外部资源。如，黄溪坑村拆除违建4000平方米，2000平方米腾退后的土地用于公益基础设施建设，复耕复垦撂荒地41亩，以良好的生态环境涵养当地人居、吸引外部资源，把生态效益更好地转化为经济效益和社会效益。

　　坚持文化保护传承和开发利用相结合，焕发乡村文明新气象。一是加强农村公共文化建设。通过宅基地的规模化利用建设了一批新公共设施，利用闲置土地建设了荷塘夜色、乡村大舞台等景点，丰富了农村精神文化生活。如，不少试点地区建设乡村“三馆”、乡镇文化站、耕读书屋、老年学堂等，同时承担社会服务职能。在挖掘文化资源、搭建发展平台、丰富活动载体等方面精准发力，既满足了农民需要的公共文化产品和服务，又激活了文化市场的活力。二是注重保护地域文化。通过宅基地规模化对传统民居采取统一规划与建筑风格设计，保留了地方文化特色，展示了地域传统文化。如，浙江嵊州市制定完善实用性强、适用性广的农村房屋建设通用图集，展示特色民居风貌，规范宅基地带图审批流程，严格落实农房审批设计方案，管控农民建房样式和风貌，实现“宅景融合”风貌管控。三是传承发展地域传统文化。推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展需要留住乡村风貌，开展田园建设示范。宅基地“三权分置”实践中注重传承保护具有文化价值的古建筑、老房子，留住乡愁，推动乡村文明繁荣。如，福建省将省级文化遗产“孝子坊”无偿收回并由村集体进行统一管理，设立民俗博物馆，建立游客服务中心和孝文化广场商业街，并对外招商。

　　坚持夯实乡村治理根基，以创新管理机制提升乡村治理质效。一是完善宅基地使用权流转的基础交易体系。部分试点地区构建了集信息发布、权益评估、产权流转等功能综合交易平台，完善农村宅基地使用权确权登记和流转交易体系。如，辽宁大连旅顺口区建设区级农村宅基地管理信息系统，对不动产登记审批信息系统中涉宅基地功能进行增补和更新。目前，已完成21个村的宅基地基础数据调查，累计查清核实农村宅基地10258宗、面积3591亩。二是打造“一站式”综合便民服务平台。部分试点地区在摸清“人、地、房”底数基础上，形成宅改数据一张网。与农业农村部信息管理系统进行对接，完善农村宅基地数据库，实行宅基地信息化管理全覆盖。如，江西省湖口县通过数字化改革，破除相关职能部门之间的数据壁垒，推进“农民建房+不动产登记一事通办”网上审批。以“一窗式综合服务平台”为基础，将农村宅基地管理信息系统、不动产统一登记管理平台、电子证照系统等三个部门的业务系统关联，实现数据实时流转和共享，真正做到“一网通办”，让“数据多跑路、群众少跑腿”。三是创设以农民为主体的工作机制。坚持尊重农民意愿，引导群众实现从“祖业观”到“集体观”、从“要我干”到“我要干”的良性转变，为宅改打下良好群众基础。如，大部分试点地区都通过“建组织”明确宅改主体。坚持党政主导、村民主体，在试点村成立村民理事会，推进将宅改相关规定写入村规民约，保证村民在资金使用上有知情权、村庄规划上有话语权、村庄建设上有表决权，在项目招标上有监督权，增强村民参与感。

　　坚持改革成果惠及广大群众，不断提升农民幸福感获得感。一是提高农户收入，创造更多就业机会。宅基地入市形成建设用地，通过土地入股的方式将农民土地使用权转化为企业股权，使农民获得了长期收益，为市民下乡创业、返乡人员回乡创业创造了更多机会。如，海南文昌市自开展农村“三块地”改革试点至今，已入市60宗面积约984亩的农村集体经营性建设用地，37个村通过农村集体经营性建设用地入市取得直接收益达5.818亿元，大幅度增加了农村集体和农民经济收入，也有效促进当地闲置劳动力就业，共享农庄、田园综合体等项目频频落地，成为乡村振兴有力的“助推器”。二是为农民共富提供用地红利。在守住耕地红线的基础上，通过探索宅基地流转、自愿有偿退出等，满足本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求。如，大部分试点地区以村集体收益增加为基础，提升各村公共服务投入质量，拓展养老、文化、医疗设施与服务项目。三是形成乡居式养老服务综合体，提高幸福感获得感。在满足本地老人在自己家门口养老的同时，吸引城市老人体验“归隐田园”式生活。如，浙江绍兴柯桥区将闲置农房变成“晚年驿站”，配套建设养老服务设施，打造养老服务综合体，提升农村养老服务质量。平水镇王化村建设金秋家园农旅养老养生综合体，既确保本村养老需求，又吸引社会人群，已解决60名本地村民就近就业，每年为村民创收超150万元，村集体增收50万元以上。

　　从政策导向和多个地区的实践看，农村宅基地改革是融通城乡要素的突破口，也是实施乡村振兴战略的关键步骤。从各地实践情况看，当前宅基地改革还存在一些难点问题。一是治理经费不平衡。一些村集体除上级乡村振兴补助专项资金之外，未设立专门的宅基地整治资金或专项工作经费保障。村集体需要通过各种途径和项目导入来申请资金用于宅基地治理。较为偏僻或缺乏发展特色的村落，得到的宅改资金较少，影响宅基地按规划方案落实。二是群众工作机制需完善。各试点村落的人口特征、经济社会结构各有特点，宅基地盘活利用中的社会问题有一定差异性，但农村宅基地本质上是保障农民居住条件和日常生活的基本福利，在宅基地财产功能不断突显的同时，社会利益冲突有所显现，而现有的配套机制建设还相对滞后。三是科学决策和管理服务能力还需提升。试点地区应在符合自身的资源禀赋、经济社会特点、传统文化特征等条件下进一步探索村庄转型、促进城乡要素流动与城乡融合发展路径，坚定不移地朝着共同富裕的目标奋力前进。这对试点地区的管理服务水平提出了新要求。

　　宅改对乡村振兴五大维度的增益是实现“共同富裕”过程的生动写照。宅基地改革的一系列举措和实践赋能了乡村新业态，不仅发展村集体经济，赋予农民更充分的财产性权利，还改善村庄的人居环境，保护当地的传统文化。建议进一步做好以下工作：一是平衡资金分配，强化村级合作联动效应。设立宅基地改革专项资金，完善宅改资金分配体制，平衡资金分配。避免扁平化表面化利用，落实资金定位改造，突出特点和优势，各村之间明确需求和功能定位，利用分功能建设，专项发展，联动合作，优势互补。二是完善配套社会保障机制，保护农民权益。逐步完善配套社会保障机制，在基本居住权利保障方面，进一步完善户籍登记制度，明晰农户资格认证范围。对在外务工受挫、缺乏居住保障的村民可以给予配套安置政策。在就业创业方面，将农民工就业服务平台与宅改信息化平台结合，为农民提供更多当地的就业信息。由村集体统一规划的闲置宅基地应承担社会服务功能，提供养老幸福院、活动中心、基层医疗服务中心等，提升农村常住人口的生活质量。三是坚持系统观念，加强相关政策协同联动。随着宅基地盘活利用机制更加市场化，宅基地制度的改革与其他农村改革协同联动，要不断构建完善“政府管制+集体治理+市场配置”“福利保障+资产盘活”等政策体系。H

　　（作者单位：中国农业大学人文与发展学院）

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