文|刘生

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，要加强检察机关法律监督工作，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。在海南自贸港建设即将封关运作的关键时期，以习近平法治思想为指引，围绕打造超一流法治营商环境的目标，不断优化自贸港职务犯罪侦查工作，是海南省检察机关服务保障自贸港建设的重要任务。

　　自贸港职务犯罪侦查的重要理论依据是治理理论

　　习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标。这句话涵盖了两方面，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。从治理体系现代化的要求来看，治理（governance）概念源于古希腊语（seering），原意是控制、引导和操纵。治理本质是一种政治过程，目的是在多元利益格局中通过折中妥协取得一致，从而实施政治计划。治理是为了实现公共利益而对公共权力进行管理活动的总称，监督是对公权力运行的合法有效性进行检查、督导、纠偏、惩戒的活动，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。

　　习近平总书记认为，我国的治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。治理体系现代化既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。作为治理的一部分，惩治吏治腐败和司法腐败不是某一或某些政治组织的事情，而是社会共同的责任，需要在党的领导下，多元主体参与和监督。正因为如此，检察机关陆续引入侦查阶段辩护律师执业权利保障制度、人民监督员制度等，如广东省人民检察院在《关于依法保障辩护律师执业权利的若干意见》中规定：因属于“特别重大贿赂犯罪”，侦查终结前许可辩护律师会见犯罪嫌疑人的次数不得少于两次。第一次许可会见应当安排在犯罪嫌疑人被执行逮捕后一个月以内。这个规定具有三重含义：一是保障犯罪嫌疑人在指定居所监视居住期间的基本权利；二是保障辩护律师在指定居所监视居住期间的执业权利；三是辩护律师获得对侦查合法性的监督权力。第三重含义契合了十八届四中全会以来党中央提出的构筑以审判为中心（控、辩、审三方参与、控辩双方平等对抗）的诉讼制度的法治目标和要求。因此，检察机关侦查权逐渐形成了党委（纪委）领导、律师、人大、政协等多元参与、监督制约的格局。治理并不排斥官僚制和科学管理提倡的职能专属划分和管理环节衔接，治理强调的是体系内多机构和体系外多组织参与编织的多重监督网络，以防止权力失衡和治理失范。

　　从科学管理角度来看，官僚制是一种工具理性，强调精细分工和精密设计，功能的发挥依靠各部件的紧密咬合和秩序协作。其中，专业分工是组织管理的前提和基础，通过分工实现部门职能咬合、流程节点衔接和节点控制，并以此实现效率和法治。根据分工、控制、效率原则，作为惩治腐败的两大职能，反贪污贿赂和反渎职侵权具有差异性，在职能上，一个侧重惩治贿赂犯罪而另一个侧重惩治渎职犯罪；在环节（行为）上，一个属于上游犯罪而另一个属于下游犯罪（先受贿再渎职）。两项职能如果归于同一机关或职能部门并不符合官僚制确立的分工、嵌合、控制原则，容易造成混同、吸收、失衡的问题，即强势职能吸收弱势职能或者犯罪构成简单的案件吸收犯罪构成复杂的案件，同时损失原本因为分工所自然形成的相互制约；如果由两个不同的机关或职能部门来行使，鉴于侦查（调查）权的直接性、强制性和扩张性，任何具有侦查职能的部门都会主动或被动地强化侦查权，并因为案件的关联性和诉讼流程形成嵌合与控制。

　　自贸港职务犯罪侦查的基本属性是诉讼过程监督

　　2018年刑诉法施行后，检察机关职务犯罪侦查的司法属性凸显。一方面，通过正当程序实现对公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关及司法工作人员在诉讼过程中的执法司法行为进行监督。与以往主要通过举报、控告、申诉搜集、获取职务犯罪线索不同，诉讼监督中发现司法工作人员徇私枉法、枉法裁判、徇私舞弊等犯罪线索成为直接受理立案侦查线索来源的主要途径。另一方面，检察机关职务犯罪侦查必须严格按照刑诉法、刑诉规则等法律法规的规制。对人身的强制性措施传唤、拘留、监视居住、逮捕以及对财产的强制性措施搜查、查封、扣押、冻结，不仅要严格依照刑诉法、刑诉规则的规定执行，而且要经历严格的三级审批之后才能执行。

　　检察机关职务犯罪侦查的司法属性决定了其程序性和诉讼性的特征，其行使主要通过程序上的制约来实现对实体的监督。这种平等式的制约权契合了自贸港对制度设计精巧性和营商环境公平性的要求，是维系自贸港法治营商环境的重要力量；诉讼性是指检察机关职务犯罪侦查通过刑事诉讼程序行使并运用刑事诉讼手段来实现，其特征符合自贸港法治营商环境对规则、秩序的需要。因此，检察机关职务犯罪侦查是自贸港法治营商环境建设的逻辑结果。

　　自贸港职务犯罪侦查机制是以“省级主导+分市院分担+基层参与”的一体化办案机制

　　自贸港职务犯罪侦查机制是以省检察院为主导、分院、设区的市检察院积极分担、基层检察院参与辅助的一体化办案机制。这种机制既有别于其他省级行政区划以设区的市检察院为主体，也有别于直辖市以分院为主体的侦查机制，其建立是基于对自贸港人口规模、案件类型数量以及机构编制控规的考量。省检察院执法司法检察部负责指挥、协调、主办、领办、参办、督办全省职务犯罪侦查工作，分院、设区的市检察院由控告申诉或刑事执行等部门加挂“执法司法检察部”牌子负责侦查工作，基层检察院由刑事执行检察部门负责侦查工作。分院、设区的市检察院组建专责办案团队，基层检察院指定一名员额检察官负责协助上级检察院办案。省检察院建立全省线索台账，经评估，对具有可查性的线索，省检察院可自行核查，也可交由分院、设区的市检察院核查或指定基层检察院核查。线索核查后，由承办检察院检察长批准启动调查核实程序，省检察院复查把关调查核实结论为无可查性的线索或案件。符合立案条件的案件，省检察院可以直接立案侦查，也可以交由有管辖权的分院、设区的市检察院立案侦查或者指定分院、设区的市检察院、基层检察院立案侦查。

　　自贸港检察机关自2022年建立以“省级主导+分市院分担+基层参与”的一体化办案机制以来，在全国检察机关主要数据普遍下降的情况下，立案人数增长了30%，非羁押率增长了10%，侦查阶段认罪认罚适用率达到90%，进一步提高了办案质效。特别是案件范围从侦查、起诉、审判环节拓展到刑事执行、民事执行环节，罪名从徇私枉法罪、玩忽职守罪、滥用职权罪扩展到执行判决、裁定滥用职权罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，初步实现检察机关对诉讼过程的全程刚性监督，有力保障了自贸港法治营商环境。H

　　（作者系省人民检察院三级高级检察官）

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