文|刘本荣

　　新修订的《中国共产党纪律处分条例》（下称《条例》）第五条新增“深化”二字，要求“深化运用监督执纪‘四种形态’”，同时增加“及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉”，充实完善了第一种形态的内容。今年6月，中共中央办公厅印发《纪检监察机关准确运用“四种形态”实施办法（试行）》，首次以党内法规形式对“四种形态”作出全面规定，对准确运用第一种形态进一步细化。习近平总书记强调，要深化运用监督执纪“四种形态”，特别要在用好第一种形态上下功夫。“要在用好第一种形态上下更大功夫，干部有问题就要批评、教育、处理，多积尺寸之功，常咬耳朵、常扯袖子。”当前，运用监督执纪第一种形态与新时代全面从严治党的要求还有差距，有必要全面检视，针对薄弱环节和突出问题下气力，确保第一种形态的运用发挥出应有功效。

　　在提升认识上下功夫

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性提出“四种形态”，实现全面从严治党重大理论、实践和制度创新。“四种形态”彰显抓早抓小、防微杜渐以及纪严于法、纪在法前的理念；贯彻惩前毖后、治病救人方针，蕴含着多数与少数、量变与质变、严管与厚爱、惩治与挽救等深刻的辩证法；体现系统治理思维，“四种形态”环环相扣、逻辑严密，犹如四道防线，逐级递进、层层设防。第一种形态在“四种形态”中具有特别重要的意义，突出体现在以下方面。

　　第一，第一种形态回归纪律检查的“原教旨”，真正实现把纪律挺在前面。中央党校教授辛鸣认为，“四种形态”是回归纪律检查的“原教旨”，纪委的主业是对党的纪律进行检查、维护和督促，回归纪律的本意就要回归到纪律检查上来。同时，纪律的本意是要大家去遵守，让同志们尽可能不去违反纪律，由此回归纪律“原教旨”的另一意蕴是回归纪律的防患于未然。一段时间里，一些人对违纪的认识发生重大偏差，将违纪的防范、防守退到违法的界限。过去形成了这么一种现象，就是不到违法的程度大家都可以“包容”“宽容”，到了违法就由他去吧。这是对党和干部不负责任的表现。习近平总书记指出，“过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才去处理’‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。”然而，无数案例证明，党员“破法”，无不始于“破纪”。只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，才能克服“违纪只是小节、违法才去处理”的不正常状态，用纪律管住全体党员。正是“四种形态”的理论创新、第一种形态的创新实践，将实际已退守到违法的防线前移、回归到违纪的应有防线，真正实现了纪在法前。由于第二种形态的党纪轻处分一般同时构成职务违法，违法的防线实际是第二种形态的防线，因此，第一种形态的提出和构建在实践和理论层面实现了纠偏和归位，构建起真正完备的具有中国特色的监督执纪体系、反腐防腐体系。

　　第二，第一种形态通过常态化抓早抓小、防微杜渐发挥监督执纪的基础性作用，构成“四种形态”的基石。第一种形态是治未病，防止从量变到质变，是治本之道，“四种形态”作为监督执纪体系依托第一种形态才能在以雷霆手段清存量的同时阻增量、遏增量，管住大多数，形成标本兼治的效果。“禁微则易，救末者难。”一旦发现干部出现苗头性、倾向性问题，及早咬耳扯袖，红红脸、出出汗，甚至流眼泪，他们就可能迷途知返、悬崖勒马。

　　第三，第一种形态突出体现教育与惩戒相结合，在内容及方法手段上均融入了严管和厚爱、激励和约束并重的程序创新、制度创新。第一种形态既不同于“不想腐”的思想预防，也不同于“不敢腐”的惩戒威慑，而是兼顾惩戒警示和教育挽救的一种制度创新，体现着对中国共产党纪律建设优良传统的继承和发扬，以及对中华优秀传统文化的继承和发扬。将此种非纪律处分、非组织处理的特殊纪律处理纳入监督执纪范畴，将轻微违纪之外的非违纪性质的苗头性倾向性问题纳入监督执纪体系，这本身就是监督执纪内容和形态上的重大创新。从微观层面看，谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉四种处理的明确界定，使第一种形态在处理上更加具有规范性、确定性。尤其是创新设计了函询约谈方式，通过谈话函询材料存入廉政档案，被函询谈话的同志应当在组织生活会、民主生活上作出说明等要求，赋予了函询谈话的后续约束力，增强了函询谈话的程序效果。《条例》既规定在组织谈话函询时如实说明本人违纪违法事实可以从轻或减轻，更规定在组织函询谈话时不如实说明问题、情节较重的将构成违反组织纪律，将既激励又约束、既厚爱又严管的特点充分彰显。由此，基于从轻减轻而免予处分的规定，第二种形态能够向第一种形态转化。而基于函询谈话时不如实说明将涉嫌违反组织纪律的规定，第一种形态也可能向第二种形态或第三种形态转化。

　　当前，一些组织在运用第一种形态上不够大胆，担心函询谈话不能使可能存在的违纪违法事实得以全面彻底查清，这一顾虑较大程度上是因为没有深刻认识和把握函询谈话既可激励又可约束的特点。一些组织不能严肃开展批评和自我批评，或多或少奉行好人主义，不能做实日常监督，使第一种形态成为常态，是对第一种形态的基石作用、第一道防线的特殊意义没有认识到位。全面深刻认识第一种形态的重要意义，是落实《条例》第五条有关深化运用监督执纪“四种形态”要求的重要前提和保证。

　　在动真碰硬上下功夫

　　衡量第一种形态监督执纪工作有没有到位，关键是看红脸出汗、抓早抓小是否成为常态。“四种形态”中，真正难的是第一种，难的是严肃认真的批评教育，红脸出汗、不留情面，考验的是动真碰硬。当前，运用第一种形态的突出问题是在第四种形态上突出体现的对反腐败零容忍的“严”，没有同样在第一种形态上得到突出体现，影响了严的总基调在“四种形态”得到全面一体的贯彻落实。具体来看：一是有的组织、有的领导忽视轻微违纪、苗头性倾向性问题，没有做到应抓尽抓、“零容忍”，有的甚至错误地片面认为，第一种形态侧重体现的是教育，是宽不是严，轻微违纪或苗头性倾向性问题一般注意就行，没有必要一律纳入第一种形态规范化严肃处理；二是没有做实日常监督管理、没有及时发现轻微违纪或苗头性倾向性问题、没有及时处置处理，主动发现问题线索明显不够；三是没有充分利用各类监督检查、巡视巡察审计的成果，对有关问题未深查细究、未有效转化为对相关责任人的问题线索处置，重视问题本身的整改或纠错，不重视对责任人的问责和警示；四是对复杂问题、疑难问题，对一些长期存在的习惯性错误做法或难啃的“硬骨头”，对一些涉嫌轻微违纪违法或苗头性倾向性问题且难以做说服教育工作的干部，不敢大胆管理，听之任之居多，纳入第一种形态处理少。

　　习近平总书记指出，强化党内监督，重在日常、贵在有恒。“今天，我们不用像革命先烈那样天天面对生死考验，无非是去开展批评、得罪点人，如果这点担当都没有，那我们这个党怎么有战斗力。”我们必须动真碰硬、敢于担当，确保运用第一种形态时同样彰显出严的基调、严的措施、严的氛围。

　　在精准运用上下功夫

　　精准运用第一种形态是确保第一种形态发挥应有作用的关键，要努力避免、防止出现以下问题：一是片面强调从轻减轻，放松从严要求从严处理，甚至将日常工作勤勉等表现也纳入规范考量的从轻减轻情节，从宽不当。二是不重视实事求是的基本前提要求，在主要事实能查清而没有尽量查清的情况下就简单适用政策策略或者简单问责。例如，为适用第一种形态而适用，降低证据标准，该深挖不深挖；对巡视巡察、环保督察等工作移送的线索未作深入核查，简单履行程序后即决定问责，等等。三是简单运用函询谈话方式，该进一步抽查的未抽查或不认真抽查；函询谈话过于复杂化，把函询谈话办成了初核。四是问题线索处置方式不精准。例如，大胆运用第一种形态不够，将本应当作为函询谈话方式处理的采取初核方式处置，影响了处置效率和干部使用，或者将本应采取初核方式处置的却采取函询谈话方式处置，影响了一些违纪违法行为及时发现调查，等等。

　　要着力提升能力、强化指导、加强学习培训，落实好《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》以及中纪委相关规范性文件的要求。

　　在规范运用上下功夫

　　“四种形态”理论和方法的一个重要创新是将第一种形态纳入监督执纪的制度化体系、规范化运作中，改变了将苗头性倾向性问题及轻微违纪等问题的处理作为一般日常教育、日常管理要求而出现随意性较强的状况。规范运用第一种形态，才能更有效发挥第一种形态的程序化效力、制度化效力。当前，应着力在以下方面下功夫。

　　一是在机关纪委层面实现第一种形态的集中管理。目前，问题线索处置处理集中管理不够在基层纪委较为突出，尤其是在一些大中型国有企业和事业单位。比如，从受理处置的部门看，除机关纪委外，办公室在受理处置一些涉及保密工作、公文管理等方面的问题，组织人事部门在受理处置一些涉及个人事项申报、劳动违纪等方面的问题时集中管理不够，等等。再如，从受理处置的对象看，机关纪委对非党员干部、普通员工的轻微违纪违法或苗头性倾向性问题的受理处置在各单位则相差较大，可谓五花八门。为此，有必要建立健全制度，即第一种形态受理处置由机关纪委统一登记、统一备案、统一审核，明确分类处置的情形，相关部门有权按照相关规定处置，最后归口到机关纪委统一审核把关。

　　二是进一步加强第一种形态四种处理方式的规范适用。应当明确凡是按照谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉四种方式进行处置处理的都可纳入、定性为第一种形态，不必拘泥于是否一定经过了函询谈话。规范适用书面诫勉、谈话诫勉的不同要求，区分因不予处分与免予处分而诫勉的不同适用，把握诫勉后的特殊要求，坚决防止对干部诫勉后当年又被评优等违规情况。规范谈话提醒的适用，防止机械追求比例数额，为实现“常态、大多数、少数、极少数”刻意“截长补短”，将任职谈话、廉政谈话等一般提醒谈话简单汇总为第一种形态，以达到所谓“常态”。

　　三是进一步规范开展函询谈话。规范发送函询通知，坚决防止因函询过于笼统，被函询人难以说明的情形。做好函询谈话后续工作，区分问题性质、情节等对党员干部在组织生活会、民主生活上作出说明提出意见，在反馈了结情况时一并提出要求，对于未提出要求的事项，告知其可仅说明“曾接受组织谈话函询，已作采信了结”。

　　在落实“三个区分开来”上下功夫

　　《条例》第十九条新增第三款，规定“党员行为虽然造成损失或者后果，但不是出于故意或者过失，而是由于不可抗力等原因所引起的，不追究党纪责任。”这一规定，强调了违纪责任追究需要同时具备客观违规性和主观有责性，将基于不可抗力、不能预见、紧急避险等原因而实施的行为，同出于故意或者过失而实施的过错行为区别开来，为落实“三个区分开来”提供了明确依据，有利于据此防范和纠正不考察具体情由就随意动纪的问题，避免因纯粹客观归责挫伤党员、干部积极性，从而导致消极“避责”、瞻前顾后、畏首畏尾的现象。“三个区分开来”贯穿于监督执纪“四种形态”的全部运用，而在第一种形态对于轻微违纪或苗头性倾向性问题的判断认定中，大量涉及因是否构成“三个区分开来”而应当不予追责的辨析。2024年5月出台的《国有企业管理人员处分条例》第十一条第（七）项明确规定，“属于推进国有企业改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误”可以从轻或减轻给予处分。据此，“三个区分开来”也应当在因具有从轻减轻情节而免予处分时适用于第一种形态。当前，落实“三个区分开来”在实践中的突出问题是难以精细化操作化，难以具体把握区分标准。对此，应当注意把握以下要点：

　　一是“三个区分开来”不仅是不予追究违纪责任的适用规则，在一些情形下也可以是从轻减轻的适用规则。二是违纪责任的构成要件包括客观违规性和主观有责性，在客观违规性构成要件的考量中应注重考量行为本身是否违纪违规，行为是否造成损失或后果，行为的违纪违规与行为的后果或损失之间是否有因果关系。在主观有责性构成要件的考量中应重点考量行为人是否具有主观过错，“三个区分开来”是对主观有责性构成要件的考量，是对行为人主观过错的考量。三是“三个区分开来”对行为人主观过错的考量是相对于行为的后果或损失来判断行为人是否存在过于自信或疏忽大意的过失，不是相对于行为人客观违纪违规的纪律或规定本身，即不是看行为人对于违纪违规的纪律或规定本身是否存在过于自信或疏忽大意，而是看行为人对于客观发生的后果或损失是否存在过失。四是“三个区分开来”在考量行为人对于行为的后果或损失的主观过错的同时，还要求注重考虑行为人的目的动机，尤其是该目的动机是否主要是基于推动改革发展的积极担当、探索，是否完全出于公心。五是“三个区分开来”在考量行为人目的动机的同时，也注重对比考量法律法规政策和纪律要求本身的明确度、清晰度、限制度，行为人对已有法律法规政策和纪律要求的应有认知，以及行为人“疏忽”或“放纵”之程度。六是“三个区分开来”是相对于行为的后果或损失，考量行为人是否存在主观过错。对于非重大程序性质的违纪违法，没有造成较大损失或结果，因果关联较小的，一般应定性为瑕疵或失误。H

　　（作者系省纪委监委驻省委宣传部纪检监察组组长，二级高级监察官）

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