文|省纪委监委课题调研组

　　为深入学习贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于基层治理的重要论述，推动海南农村基层治理体系和治理能力现代化建设，夯实海南自贸港建设基层治理“基石”，根据2024年海南省纪检监察系统课题调研安排，省纪委监委课题调研组围绕农村集体“三资”管理、村级组织小微权力运行及村（组）干部“微腐败”等问题开展调研，紧紧抓住农村基层治理的主要矛盾，以村务公开“小切口”，撬动基层治理“大文章”。

　　我省村级组织现状

　　结合农村集体“三资”监管突出问题集中专项整治，调研组深入各市县调研，准确掌握当前全省村（组）干部岗位设置和配备、农村集体“三资”管理、乡村振兴到村资金项目、村级组织小微权力数量及运行、基层监督队伍力量以及村（组）干部违纪违法问题等情况。

　　村（组）干部队伍庞大。2021年村级组织换届后，村“两委”干部职数一般为5至7人，村民小组组长1人、副组长1至2人。经统计，全省各市县村（组）干部人数均在千人以上，海口、儋州、五指山、澄迈、昌江等5个市县村（组）的干部人数高达21881人，较上一届增长20.6%。其中，儋州市共有村“两委”干部、村民小组成员7297人，较上一届增长67.7%；五指山市共有村“两委”干部、村民小组成员1270人，较上一届增长32.5%。

　　农村集体“三资”管理混乱。由于农村集体“三资”的清理工作较为复杂，目前“三资”还是一本“糊涂账”，特别是土地资源，仅对发包的耕地和林地的经营权、农房一体化宅基地的使用权、农村集体土地所有权进行登记确权，对集体建设用地，未发包的、经济社成员实际在经营的“开荒地”“祖宗地”及村集体已流转出租的耕地、水面等没有登记确权，土地资源存在底数不清、情况不明、数据不准等问题。推进“机器管‘三资’”改革以来，屯昌、澄迈等13个市县（区）已完成农村集体土地清查核实工作，清查出不少“开荒地”“祖宗地”和集体出租地、闲置地。

　　乡村振兴到村资金项目大幅增长。过去五年，全省各市县投入乡村振兴到村资金量大、项目多，乡村振兴领域成为实打实的资金密集领域，海口、儋州、五指山、澄迈、昌江等5个市县累计实施乡村振兴到村资金项目6278个、投入资金36.9亿元，较上一个五年增长37.5%。如，五指山市累计实施项目3001个，投入扶贫及衔接资金17.2亿元，较上一个五年增长315%；海口市累计实施项目1072个，投入扶贫及衔接资金5.4亿元，较上一个五年增长185%。

　　村级组织小微权力数量多、运行不规范。当前，全省村级组织小微权力量多面广，涉及群众生产生活的方方面面。但各市县未对小微权力进行清理和规范，村级组织对依法履职的事项不清楚，对决策、审批等事项是否需要召开村民代表大会或村民委员会会议审议不清楚，对小微权力的运行缺乏程序意识。如，经调研推动，海口市龙华区清理出村级组织依法履职的事项涉及18类79项；澄迈县清理出村级组织依法履职事项清单涉及8类28项，大部分应民主决策事项未经民主决策，小微权力运行极不规范。

　　基层监督人员数量巨大。2021年村级组织换届后，全省各村务监督委员会职数一般为3至5人，经济社监事会一般设监事会主席1名、监事2名，村务监督委员会和农村经济合作社监事会成员数量庞大，海口、儋州、五指山、澄迈、昌江等5个市县村务监督委员会成员3278人。如，澄迈县共143个行政村，村务监督委员会成员629人。

　　村（组）干部违纪违法问题易发多发。村（组）干部的信访检举控告、问题线索及立案审查调查均在高位运行。由于监督力量履职不到位，加之乡村振兴到村资金项目多，导致小微权力行使缺乏有力的监督制约，农村集体“三资”管理混乱，村（组）干部任性用权，廉政风险问题突出。集中整治以来，全省纪检监察机关起底“三资”领域问题线索1855件，立案查处违纪违法问题1112件，留置22人，挽回经济损失2214万元。

　　基层“微腐败”的主要成因

　　从调研情况来看，基层“微腐败”成因复杂，但其中重要的原因之一是村务公开工作质量不高，群众监督在农村集体“三资”管理、乡村振兴到村资金项目建设、小微权力运行等过程中没有发挥作用。

　　村务公开无人问津，未能有效发挥让人民群众来监督政府的作用。农村基层要发挥让人民群众来监督政府的作用，前提是让人民群众了解掌握农村事务，监督村干部秉公用权。但调研发现，大部分群众对村委会、村民小组有关事务知之甚少。一是村务公开几乎不涉及农村集体资产，惯于把“三资”藏在“暗地”里操作。农村集体“三资”管理、经营、收益分配是农村公有制经济活动的主要形式，事关群众切身利益。但村委会、村民小组在集体“三资”管理中，特别是在土地流转过程中，极少进行公开公示。这导致一些村集体资金被村（组）干部违规占用，甚至出现了一些村（组）干部利用集体土地流转持“暗股”、吃回扣等问题。如，昌江石碌镇某村党支部原书记林某某，钻了村务公开不到位的“空子”，违规将2.3亩的村集体建设用地转让给某公司，“坐收坐支”22.4万余元。二是村务公开未能以小微权力行使为重点，习惯把权力捂在“盖子”内运行。小微权力距离群众最近、群众感知最真切，小微权力一旦被滥用，蚕食群众利益，则危害巨大。只有让小微权力在阳光下运行，才能确保其不被滥用。但目前小微权力没有被“晒”出来，一些决策、审批等事项，由村级“一把手”说了算，甚至自己直接拍板决策，不严格执行“四议两公开”制度，导致一些村（组）干部肆意妄为，在惠农政策决策、审批和实施过程中牟取私利等。如，澄迈县金江镇某村在未向特困人员告知政策的情况下，该村支部书记召开村“两委”干部会议并决定由村“两委”干部担任特困人员照料服务人员，并集体冒领特困人员照料服务费10.5万元。三是村务公开的内容群众看不懂摸不透，导致群众“雾里看花”。村务公开关系人民群众对公开事项的知情权、知晓度，详实的公开有利于人民群众全面了解掌握村级事务，参与监督。但一些村级组织公开发布的内容大打折扣，公开的内容不真实、不全面、不具体，只是线条粗略、隐性公开，一旦涉及实质性内容，往往避重就轻、隔靴搔痒。这种没有实质性内容和要素的村务公开，往往被人民群众所诟病，甚至被称之为村“雾”公开。如，海口市龙华区龙桥镇某村每个月都公开误餐（误工）补贴支出，涉及金额数万元，但仅在其他支出栏中一笔带过，不作深度公开，不细化误餐（误工）补贴事由、对象、时间等要素，群众看了也不知所以、“云里雾里”。

　　村务公开形式不便利，公开公示流于形式、走过场。目前，村务公开对受众关注不多，在形式上未主动适应群众需要。一是线下公开与需求不相适应，易于变成“摆设”。随着我国经济的发展和城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳动力被吸引到产业化程度高、经济发达的城市，部分村庄出现“空心化”。在便于群众观看的地方设立固定村务公开栏的传统公开方式，已不适宜于新形势下群众查看村务公开信息。如，海口市龙华区某村18周岁至60周岁外出务工（读大学）的青壮年784人，占比79.65%，线下公开信息，外出务工的青壮年村民根本看不到，留守的老人小孩看不懂，已然成为“花瓶”，群众知晓率极低。二是线上公开不友好不便捷，容易被“海量”信息淹没。目前，个别村使用基层小微权力“监督一点通”或“阳光乡村”平台进行线上村务公开。但不管是“监督一点通”平台，还是“阳光乡村”平台都存在许多问题和不足，群众极少登入平台查看公开信息，且平台公开的界面不够友好，内容较为繁杂，多为群众不关注的事项，村务公开上传的图片资料，在手机端打开显示模糊不清或无法打开，严重影响群众阅览的体验感。三是线上线下公开缺乏融合度，重线下轻线上的现象普遍存在。目前，大部分村级组织能够利用传统公开模式进行线下公开，但同步线上公开不及时，有的长达半年没有更新公开内容，有的甚至一年都未更新公开信息，即使个别村能够及时线上公开也没有突出重点，把不属于公开的内容也一股脑线上公开，使得群众难以快速找到所需内容，让热心参与监督的群众无所适从，产生“老虎吞天，无从下口”的问题。

　　村务公开成本太高，没有形成可复制推广的经验做法。目前，线上公开以线下公开为基础，仅是对线下公开的简单复制。一是制作幕布上墙耗资较大。一些村级组织采取制作幕布上墙的方式进行公开公示，每年制作幕布上墙的费用上万元，且公开公示的内容仅对结果进行公示，要把农村集体“三资”管理、乡村振兴到村资金项目建设、小微权力行使的过程进行公开，将耗费更高。如，海口市龙桥镇某村每季度花费近3000元制作村务公开幕布，既浪费大量村级财力又没有达到预期效果。二是人工采集数据耗时较长。对农村集体“三资”管理、小微权力行使过程进行公开公示，仅依靠人工采集数据，工作效率低且易出错，难以适应新形势需要。特别是在集体土地出租过程中，出租地四至不清、面积不详，仅凭人工简单丈量，耗时费力，且未能做到精准，公开公示的仅是大概面积。如，屯昌县在本轮农村集体土地清查核实中，发现普遍存在“少租多用”的问题，集体流转出租的611宗土地，实测面积2.6万亩，较合同面积多出11.54%。三是农村集体资产数据化程度较低。农村集体“三资”相关数据混乱，自然资源和规划、林业、农业农村等部门之间没有实现信息共享，资规、林业、农村农业各持“一张图”，没有衔接融合形成农村集体土地“一张图”，财政部门下拨的乡村振兴到村资金没有形成农村集体资产“一张表”。当前，最基础的工作是清产核资，最难啃的骨头也是清产核资，没有对农村集体“三资”的全面精准核查，摸清家底，就无法上传至平台，难以实现数字化管理，公开公示就无从下手。

　　对村务公开缺乏有效监督，没有较好地防范和化解廉政风险。调研发现，行业主管部门对村务公开重视不够，乡镇党委政府、村务监督委员会、农村集体经济社监事会存在职责不清，监督工作机制、管理制度和考核制度等不健全。一是行业主管部门对村务公开指导不到位。随着新一轮机构改革，村务公开监督和指导的职能由民政部门划转至社会工作部门，但改革后人员和职能转隶到位了，但职责并没有落实到位，社会工作部门并未严格履行对村务公开工作的监督和指导职能。二是乡镇党委政府监督指导职责履行不到位。乡镇对村务公开缺乏实际的监管举措，体现不出监管实效。虽然全省“村财镇管”有关规定落实比较到位，但仍存在机械执行制度的问题，没有结合我省实际，充分考虑因土地改革不彻底，村民小组一级还保留了大量的集体资金、资产、资源的情况。目前，除海口、三亚等市县将村民小组财务纳入监管外，大部分市县对“组财”的监管还是空白。三是村务监督委员会、监事会监督职能发挥不到位。村务监督委员会成员均来自村内部，一定程度存在不敢不愿不想监督的问题。目前，绝大多数村务监督委员会从未对村务公开内容进行审核；农村集体经济组织监事会对理事会的监督乏力，没有行使监督理事会执行成员（代表）大会决议、监督检查经营管理情况及审核监督集体经济组织财务状况等法定监督职权。

　　加强与改进村务公开的意见建议

　　让村务在“阳光”下运行，有利于从源头上遏制群众身边的不正之风和腐败问题。为进一步加强和规范村务公开，充分发挥村务公开在基层治理中的作用，推动农村基层治理体系和治理能力现代化建设，提出如下意见建议。

　　进一步规范村务公开内容，突出公开重点。一是建设全省“机器管‘三资’”综合平台，推动农村集体“三资”管理信息线上即时公开。在万宁市、屯昌县开展农村集体“三资”管理平台建设试点工作的基础上，按照“删繁就简、直连共享、精准公开”要求，加快完善和丰富“机器管‘三资’”平台功能，推动农村集体“三资”线上管理，及时总结经验做法并在全省推广。二是建立村级组织小微权力清单，把小微权力行使过程作为村务公开的重中之重。对村级组织小微权力进行全面清理，形成决策、审批、推荐等小微权力清单，进一步规范小微权力运行，并把小微权力行使过程纳入村务公开的重要内容，充分利用“机器管‘三资’”综合平台，即时公开公示，让小微权力在阳光下运行。三是明确村务公开的内容和要素，提升人民群众知晓率。聚焦权力行使、“三资”管理、村级项目实施等重点，进一步提升村级组织民主决策、民主管理能力，明确公开的内容和时间节点，简明扼要阐述公开的实质内容，坚持过程公开与结果公开并重，让人民群众全面了解掌握村级事务，积极参与监督。

　　进一步改进村务公开形式，打造村务公开“海南样板”。一是重要事项因地制宜上门公开。涉及老百姓切身利益的事项，如承包经营土地集中连片出租、符合条件申请惠民资金等，采取“一对一”上门服务的方式，主动告知并加强沟通，做好服务。二是线上线下结合即时公开。充分利用“机器管‘三资’”平台，单独开发建设村务公开模块，彻底改变传统的公开模式，探索构建村级组织决策、审批等过程“线上即时发布、可视可查”“线下定时张板、存档待查”的公开模式，让民主监督管理真正发挥作用。三是分期分批限量精准推送。开发设立“机器管‘三资’”微信公众号和小程序，将民主决策搬到线上，以“云会议”“云决策”等方式，彻底改变村级场所限制、人员外出等导致不便组织召开会议的不利因素，同时将公开内容通过微信小程序分期分批精准推送给村民代表或经济社成员，进一步提高村级事务群众参与度和知晓率。

　　进一步提高村务公开质效，做到有形与有效相统一。一是全面清查农村集体资产，实现资产“一码管”。以全省“机器管“三资””改革为契机，将人工采集的农村集体资产数据进行数字化并相应生成资产二维码，全面落实“一物一码”，让群众扫码即可知晓资产状态等情况。二是全面摸清农村集体土地，实现土地“一图管”。在本轮农村集体土地清查核实工作中，对集体所有且集体使用的土地、集体所有但农户占用的土地进行数字化管理，形成海南农村集体土地“一张图”，并在图上展示使用情况，让群众掌握流转年限、租金等情况。三是全面推行“村财组财镇管”，实现资金“一张表”。将清理出的长期游离于监管之外的村（组）集体资金，纳入“机器管‘三资’”平台监管，实现集体资金收支全流程可视化、可追溯，有效防范侵占挪用集体资金的廉政风险。

　　进一步加强村务公开监管，形成齐抓共管的工作格局。一是强化对村务公开的业务指导，提高公开水平。社会工作、农业农村部门要加强对村务公开工作的监督和指导，进一步健全完善“四议两公开”程序，规范公开内容和要素，利用“机器管‘三资’”综合平台，及时监测村务公开工作开展情况，发现问题并督促整改。二是加强对村务公开的监督，持续跟踪问效。各市县纪委监委督促乡镇党委政府履行主体责任，切实加强对村务公开的监督，对各村决策事项过程公开、结果公开、落实公开提出要求，督促提高村务公开参与度、时效性。三是督促村级监督组织正确履职，压实监督责任。加强对村务监督委员会和农村经济合作社监事会成员的业务培训，理清监督委员会与村民委员会、监事会与农村经济合作社的关系，帮助其找准职责定位，提升监督能力，切实履行好监督职能。H

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