文|黎东铭

　　海南自贸港与粤港澳大湾区同为习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，当前，推动两者间的联动发展（下称“港区联动”）备受关注。海南自贸港与粤港澳大湾区高等教育联动发展（下称“港区高教联动”）是港区联动发展要求在高等教育领域的具体呈现。教育部联合海南省政府于2019年6月出台《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》，其中明确提出，“支持海南积极对接粤港澳大湾区，开展多层次、宽领域的教育交流合作。”法治化是港区高教联动实践的基本保障，在推进港区高教联动的过程中应充分重视法治化构建。

　　港区高教联动的现实意义

　　首先，港区高教联动是教育强国战略目标的实践表达，是对深化教育综合改革重要部署的贯彻落实。教育是强国建设的基础、民族复兴的根基，是中国式现代化的基础性、战略性支撑。建设教育强国，需要重视高等教育的龙头作用，充分发挥高等教育在人才培养、科技创新、教育改革等过程中的引领作用。港区高教联动是对上述目标、要求与任务的积极回应，围绕国家与区域在科技、产业与人才方面的需求，立足海南自贸港与粤港澳大湾区的政策优势，推动教育综合改革，助力高水平教育开放，进一步完善人才制度体系，强化人才队伍培养，不断优化科技创新机制，提升成果产出与转化效能。

　　其次，港区高教联动是我国区域高等教育共建实践的重要组成部分。区域高等教育的协同共建，是区域整体发展的基本支撑。推动实现与区域经济社会协同治理相适应的高等教育联动发展，有助于削弱区域内部制度壁垒，优化高等教育区域布局，促进科技创新资源要素配置，完善人才培养与流动机制。随着我国长三角、京津冀等地区的区域合作实践不断深入，高等教育区域一体化进程也在有序推进。港区联动是我国区域合作实践类型之一，港区高教联动是我国区域高等教育协作的重要组成部分。港区高教联动不仅丰富了我国区域合作的实践形态，还将推动我国区域高等教育协同共建的整体发展。

　　最后，港区高教联动有助于海南自贸港与粤港澳大湾区在高等教育方面互促共进。当前，无论是海南自贸港还是粤港澳大湾区，都十分重视借助政策优势推动高等教育的发展。强调港区高等教育联动发展，就是强调海南自贸港与粤港澳大湾区在政策层面的优势和需求互补，通过高等教育领域的政策叠加提高区域内高等教育的发展水平和治理标准。不仅如此，港区高教联动有助于强化两大战略的政策动能，进一步服务国家发展的现实需求。比如，海南自贸港要建设国际教育创新岛，而粤港澳大湾区欲打造“世界领先水平的高等教育体系和国际教育示范区”，在此过程中，两者若能进行资源有效整合，相向而行、协同联动，将有助于上述定位的互促共进。

　　港区高教联动法治化的重点问题

　　首先，制度复杂性的应对。与国内其他区域合作实践不同，港区联动具有更加显著的制度复杂性——粤港澳大湾区存在“一国两制三个关税区”，叠加海南自贸港这一制度要素，意味着在机制构建、举措选择等问题上，港区高教联动将面临着更复杂的挑战。比如，在境外学校办学方面，海南自贸港具有更加广阔的权能空间，《海南自由贸易港建设总体方案》与《中华人民共和国海南自由贸易港法》已经明确，境外高水平理工农医大学、职业院校可以在海南自贸港独立办学。如何在港区高教联动中实现政策资源衔接互动？这一问题值得深思。实际上，制度复杂性在高等教育合作发展层面引起的难题，本质上属于区域合作中的权力结构与互动关系问题，需要通过法律制度的整体设计，才能得到有效的回应。

　　其次，法律规则与机制的硬件供给。一方面，法治化是港区高教联动实践的内在要求。党的二十大报告明确提出“全面推进国家各方面工作法治化”，明确“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，港区高教联动同样应当在法治轨道上运行。另一方面，港区高教联动实践的开展需要以法律规则与机制作为基础。从现实情况来看，区域高等教育的协同治理需依托具体的规则与机制，首先应当是依托法律规则与法律机制，港区高教联动法治化的基本体现，亦在于确保各项实践具备基本的法律依据与机制框架。相较于其他形式手段，法律规则具有的约束力更有助于保障港区高教联动实践的平稳推进。

　　最后，制度衔接与融合的软件塑造。区域协同发生在跨域背景下，不仅内部存在着不同的社会文化，还面临不同的外部利益与价值诉求。以高等教育领域为例，不同行政区域在人才培养、科技创新、模式改革方面必然有着不同的目标定位与发展预期，在此情况下的协同治理单独依靠纯粹的法律规则与机制不仅难以取得善治效果，甚至相关规则与机制本身的合理性都可能受到影响。因此与更加成熟的京津冀、长三角地区实践不同，港区高教联动在协同治理理念、意识与文化层面尚待进一步培育养成，其实践推进更需注重协同理念、意识与文化等软性层面的优化塑造，更需夯实制度衔接与融合的软件基础。

　　港区高教联动的法治化对策

　　首先，优化权力结构互动关系，推进协同建设。在港区高教联动实践过程中，应当注重中央与地方、地方与地方、政府与市场等的互动关系，理顺港区高教联动实践逻辑，推进协同共建。坚持中央引领。“一国两制”与自贸港的特殊政策安排，决定了在我国当前法治体系下，纯粹由琼粤港澳四地推进港区高教联动实践将面临诸多制约。必须坚持中央引领，做好顶层设计，探寻地方协作更大的制度空间。注重地方激励与平衡。在地方与地方的关系层面，不仅要确保在制度框架内让地方主体充分发挥自主能动性，还应通过机制形成激励引导与竞争优化，以促进良性的协同关系。发挥市场作用。市场经济发展在区域高等教育资源优化配置中的作用至关重要，两者在发展上存在正相关性。在法律规则与机制设计中，需重视市场资源调配与产业布局等内容，不断强化与人才输出和科技创新相适应的市场基础。

　　其次，注重立法保障，巩固规则基础。寻求立法、执法与司法层面的体系构建，形成全方位的法治保障，是港区高教联动法治化的基本追求。立法保障的有效建立，是上述进程的首要任务。一方面，于法有据是港区高教联动实践的基本要求，立法活动是法治化的起点与开端。立法保障是对高等教育联动发展实践进行有效规范的基础方法，港区高教联动的各类制度要求通过法律规则的具体设计得以体系化呈现。另一方面，除了为港区高教联动提供法律运行框架外，从实践角度而言，立法保障进一步对实践内容进行了细化实化，使港区高教联动整体更趋稳定、确定。

　　最后，强化多元参与，培育协同理念。协同理念的培育可通过多种方式进行，构建科学合理的多元参与路径、确保不同主体的参与机会，是塑造协同理念的重要方式。应借助交流、协商，深化各主体在港区高教联动中的共识，进而促进整体区域高等教育联动理念的形成。更重要的是，多元参与构成了推进港区高教联动的基本路径。一方面，不同主体在参与过程中的充分交流协商，在一定程度上提升了实践选择的合理性。另一方面，由于本身能够参与到具体实践进程中，相关主体能够更加理解与接受相应举措，因而有助于提升具体决策的有效性。正因如此，在高等教育协同发展的实践中，需要重视多元参与方式的构建，通过高校、政府、企业、社会团体、研究机构及个体等不同主体共同参与，形成高等教育协同发展的强大合力。H

　　（作者单位：海南师范大学法学院）

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