文 | 宋林霖 李广文 陈坚 

　　海南自贸港重点园区承载着先行先试自贸港政策的重要任务，是推动海南自贸港建设的样板区和试验区。进一步推动重点园区更高水平开放，充分发挥自贸港建设的引擎带动作用，需要建立与自贸港政策制度相适应的重点园区体制机制。2020年4月，省人大常务委员会审议通过的《关于海南自由贸易港洋浦经济开发区等重点园区管理体制的决定》，规定在博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口江东新区、三亚崖州湾科技城、三亚中央商务区、文昌国际航天城、陵水黎安国际教育创新试验区、海南生态软件园设立管理机构，作为在园区履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。与此同时，海口、三亚、文昌等市县着手在投资促进、旅游推广、科技创新等领域试行法定机构改革。在全省法定机构改革试点范围不断扩大、类型逐步增多、模式渐趋成熟的情形下，认清和解决园区法定机构改革的重点难点问题，对积累改革经验和提升机构运行效果十分必要。

　　法定机构改革加快了园区高质量发展脚步

　　自贸港重点园区的法定机构改革，有力提升了园区的决策能力、监管能力、服务能力和竞争力，园区开发建设、运营管理、产业发展、投资促进、制度创新、企业服务等工作有序开展，为自贸港建设和高质量发展注入了新的活力和动力。2022年，13个自贸港重点园区累计完成投资1261.5亿元，实现营收超过1.8万亿元、同比增长31.6%，以不到2%的土地面积贡献了全省超三成的投资和超五成的税收。

　　一是创新政府治理机制，简政放权让园区说了算。自贸港重点园区法定机构既承担了公共事务管理和服务职能，又不列入行政机关序列，在治理结构、人事管理、财务监管等方面兼具政府功能和企业效率，园区自主实行内部综合事项的独立决策权、机构成员的人事任命权、预算拨款的独立使用权以及在审批工作上的极简审批权，极大增强了园区自主性和创造力，初步形成“以服务养服务、以效率求质量”的经济资源配置新机制。

　　二是增强决策能力和高效运行机制，市场化运作让园区更灵活。自贸港重点园区法定机构改革的主要做法是对公共管理型法定机构实行市场化运作，聚焦园区高质量发展，激发干事创业热情，通过大力竞聘和选聘管理团队，确保园区干部队伍年轻化、知识化、专业化；通过实行合同雇佣制、绩效工资制、结果导向制等，确保园区竞争意识、市场思维、创业激情成为主旋律；通过简化机构设置、提升管理水平、完善制度体系，更好协调各方资源，快速作出决策并有效实施。

　　园区法定机构改革中的现实困境

　　目前，聚焦改革发展创新中的重点难点任务要求，由于自贸港重点园区法定机构改革推进时间短，实践经验浅，且缺少统一的立法指引，还存在职能配置权责边界不清、治理体制有待完善、治理绩效评估困难等现实难题。比如，园区法定机构虽明确享有机构设置、人员聘用、薪酬标准等方面的管理自主权，但对自主权的权限范围并没有作出具体规定，容易造成政府与法定机构之间的权责边界不清。一些下放或委托法定机构行使的管理权限事项，还存在“审批容易，监管难”的困境，园区在职人员难于考取执法证，无法行使监管权，一些事前审批与事中事后监管存在管理真空风险。比如，园区法定机构改革直接涉及利益重新分配，尤其是转换设立的法定机构中原有人员的人事编制、工资待遇、职业发展问题都是较难处理的棘手问题。又如，作为行政体制改革超常规深化中的探索革新，法定机构兼具了政府和企业的双重特征，其运行过程和目标设置更为复杂，在缺乏完整绩效评估制度的情况下，难以有效地对法定机构治理绩效进行科学评估。

　　深化改革创新提升园区法定机构改革实效

　　当前，着眼于机构改革的经验探索和落地绩效，海南需参照国际自贸港经验，继续完善园区法定机构体制机制创新，将内部的法人治理模式改革和对外的服务功能创新相结合，加快建立适应中国特色自贸港建设的园区管理行政架构，更好满足海南自贸港建设的中长期需要。

　　一是创新法定机构立法与管理模式。“一立法一机构”是法定机构设立的必要条件。目前，法定机构的设立普遍存在立法酝酿周期长、程序复杂、条款表述模糊的情况。其中，自发布试点规划到形成具有法律效力的立法依据，周期普遍在一年以上。海南法定机构可借鉴上海陆家嘴金融城的举措（当地先由浦东新区人大出台相关决定，确立陆家嘴的法人主体地位，后由上海市人大出台地方性法规），通过先易后难的方式压缩立法周期。第一，统筹推进行政机构法定化和法定机构立法工作。依法确定政府部门、法定机构职能定位，推进权责清单编制规则的法治化建构，建立政府职能部门、法定机构“权责清单”及动态对应调整机制，约束性界定法定机构与市场主体的运行边界。第二，尽快出台《海南自由贸易港法定机构管理条例》,针对自贸港法定机构设立、法人治理、内部管理、监督评估、职责调整、撤销等进行立法。第三，推动形成“通则法+个别法”的立法程序和授权体系，规范法定机构法人多样化设置，完善专项配套法规。借鉴境外法定机构的分类模式，确定海南自贸港法定机构分类，并建立完善的法定机构“理事会议事规则”“经费筹措指引”“会计管理准则”等专项配套法规。

　　二是坚持分类有序推进园区法定机构改革。鉴于公共事务治理属性的差异化，法定机构改革需要根据管理事项类别进行精细化设定。一要在经济产业功能区完善公共管理型法定机构。比如，针对石油化工新材料、现代生物医药、深海科技、高端食品加工等新兴产业成立新业态产业创新促进中心，负责特定产业的发展规划、资源链接和企业服务等工作，从而营造优良营商环境，培育产业集群，促进科技进步。二要在涉企服务领域发展职能服务型法定机构。比如，可以选择部分重点园区成立金融服务中心，通过专业化运作，开展促进融资的相关工作。鼓励推动金融各类要素市场和金融机构进行产品、业务和制度创新。协助配合金融监管机构加强金融风险防范体系建设。

　　三是明晰政府（部门）与园区法定机构权责界限。法定机构权责范畴的科学界定是实现依法高效履职的重要基础。厘清法定机构权责界限，关键是要处理好政府权责与法定机构权责的关系。一要完善政府权责清单，明确规定何种事项只能由政府履行，不能以变通方式由法定机构履行的权责，政府部门不得向法定机构转移、摊派、夹杂自身权责。二要制定法定机构权责清单，以清单的形式对园区法定机构的权责及履行活动范围作出明确规定，增强清单执行约束力，法定机构原则上不承接清单外的其他权责，充分保证其运作的独立性与多样化。

　　四是建立系统完备的园区法定机构治理体系。一要建立科学有效的法定机构运行准则。在深入摸底调查的基础上，进一步规范理事会和行政管理层权责、议事规则、工作规范，建立与市场接轨、与国际规则对标的园区法定机构治理准则及操作指引，引导园区法定机构合规创新运行。二要加强以行政负责人为核心的管理团队建设。以提升行政负责人整体谋划、科学实施、绩效管理等领域综合能力为主旨，推动行政负责人参与理事会决策、接受理事会监督、行使执行权限的规范化建设。进一步探索完善行政执行领导班子成员市场化聘任、竞争性选拔、精准化考核及激励性薪酬分配制度体系。三要建立规范多样的经费筹措模式。严格规范法定机构市场化盈利行为，合规拓宽法定机构经费来源渠道，有效满足多样化职责履行需求。四要建立完善的内外结合监督机制。强化立法监督、派驻纪检监察机构监督、外部审计监督等机制，完善理事会监督、党委领导下的纪委监督、内部审计监督等，加强对重大决策、运行绩效、财务人事等各层面、各领域的监督。制定可量化的法定机构年度绩效指标，综合相关职能部门、理事会、服务对象、社会各界的多方评价得出年度考核结果。

　　五是实现园区法定机构绩效考核规范化。以合同约定、岗位职责和服务对象满意度为基础，细化园区法定机构工作绩效要点，建立工作人员绩效管理和考核机制。探索第三方机构参与考核的实施办法，考核结果作为工作人员奖惩、薪酬、晋升、退职等管理的重要依据。其中，绩效管理和考核机制的内容包括：制定绩效管理和考评工作方案、核定工作岗位考评年度指标、提供衡量业绩的方法和手段、明确具体目标的主要控制点、编制绩效管理与考核工作报告。在此基础上，充分运用绩效考核结果，建立和完善激励及约束办法。园区法定机构薪酬总额和个人薪酬依据法定机构当期承担的工作任务、法定机构职责履行情况、市场薪酬水平、国内同类型单位人员薪酬分配情况而定。H

　　课题项目：国家社会科学基金重点项目“高效能治理视域下县域营商环境优化路径研究”（立项编号：21AZZ011）

　　【作者单位：宋林霖、李广文，南开大学；陈坚，省委深改办（自贸港工委办）】

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