文|本刊记者  蔡萌

　　今年以来，海南自贸港建设蹄疾步稳：《中华人民共和国海南自由贸易港法》（下称《海南自由贸易港法》）正式发布实施，商务部等20部门联合聚焦货物贸易和服务贸易自由便利推出28项措施，国家发改委采取涉五大领域22条具体措施支持海南自贸港放宽市场准入，我国跨境服务贸易负面清单“第一单”——《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（下称《海南跨境服务贸易负面清单》）正式发布……

　　政策礼包纷至沓来，不仅是对《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》）的细化落实，为海南自贸港高质量发展奠定了基础，更向世界展示了中国推动国际贸易自由化便利化、维护开放型世界经济的决心。如何解读海南自贸港的政策比较优势？“百年未有之大变局”将为海南自贸港建设带来哪些机遇和挑战？记者就此专访中国南海研究院院长吴士存。

　　“从一定意义上讲，海南自贸港建设具有国内大市场依托、生态资源、政策优势、土地资源丰富等诸多有利条件，但毋庸置疑，无论是从‘四大战略定位’来看，还是按‘三步走’的发展目标来要求，海南自贸港建设都将面临一系列不容小视的挑战。”吴士存表示，面对风险和挑战，海南唯有以非常之举行非常之事，方能顺利抵达中国特色自贸港的胜利彼岸。

　　两个层面理解海南政策比较优势

　　自习近平总书记“4·13”重要讲话以来，中央有关部委和海南省争分夺秒地推动自贸港最关键、最核心政策尽早出台、尽快落地，全力争取早期收获。自《总体方案》印发至今年6月20日，已先后发布自贸港建设相关政策文件135份，初步形成了具有一定全球竞争力的开放政策和制度体系。

　　“《总体方案》设计了‘6+1+4’政策体系，从贸易、投资、金融、产业、财税等11个方面做了顶层设计规划，形成了海南自贸港建设的政策比较优势。”吴士存表示可以从两个层面理解海南政策比较优势：一是相对于新加坡和我国香港等知名自贸港的优势；二是相比于我国内地其他省份的比较优势。

　　“从前者来看，海南对我国香港、新加坡具有一定程度的税收政策优势。”吴士存表示，在关税方面，海南将对标我国香港和新加坡等先进自贸港，除少数特定商品以外，基本实现零关税的目标；但在个人所得税和企业所得税方面, 海南总体税率甚至要低于我国香港和新加坡。例如，根据《总体方案》，海南将在2035年前实现个人所得税3%、10%、15%三档超额累进税率，而我国香港采用2%—17%四档超额累进税率，新加坡则采用2%-20%八档超额累进税率。　　此外，对于国内消费者而言，海南在离岛免税购物方面对比新加坡和我国香港也具有一定的优势。

　　“从后者来看，海南自贸港相比国内其他自贸区具有更高水平的开放形态和开放政策。”吴士存将其归纳为五个方面。“一是《海南自由贸易港法》。制定并实施《海南自由贸易港法》，是贯彻党中央关于海南建设中国特色自由贸易港战略决策的立法创举，确保海南未来与自贸港建设相关的重大改革于法有据；有利于增强海南自贸港营商环境的稳定性和透明度，确保海南自贸港法治化、国际化、便利化的营商环境建设行稳致远；从法律制度设计上赋予海南在改革开放领域进行立法探索和实践的自主权。二是‘零关税’。《总体方案》中明确提出，2025年封关运作前，将率先对部分进口商品实施‘零关税’，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。三是实行简税制和低税率。《总体方案》对个人所得税和企业所得税都做出了相比于国内其他地区较为优厚的安排，为海南吸引人才、引进和培植市场主体创造了条件。对标国际先进水平的‘简税制’政策体系，更是有望将海南打造成为比国内其他地区更为开放的新高地。四是设立海关特殊监管区域。未来，海南海关将打造一种简化‘一线申报’、突出岛内经营自由的监管模式，并在洋浦保税港区等海关特殊监管区域试行后推广到全岛实施，实行便捷高效的海关监管。海南自贸港建设海关特殊监管区域，将使海南在‘一线申报’、经营自由方面具有更明显的优势。五是减少跨境服务贸易限制。《海南跨境服务贸易负面清单》是海南自贸港制度集成创新的一个亮点，也是中国跨境服务贸易的第一张负面清单，是对服务贸易管理模式的重大突破，有望将海南自贸港建设成为我国服务贸易发展的新高地。”

　　三个方面看海南自贸港建设挑战

　　在中国特色社会主义制度下建设自贸港，没有先例可循，困难和挑战是客观存在的。在吴士存看来，海南自贸港建设面临的挑战主要来自三个方面：一是外部风险有增无减；二是“低起点”与“高目标”的矛盾；三是制度集成创新难度增大。

　　“从外部风险来看，目前海南自贸港建设面临较为严峻的国际环境。‘逆全球化’思潮抬头，部分国家鼓吹贸易保护主义和‘新冷战’思维，扬言与中国全方位‘脱钩’。同时，新冠肺炎疫情的暴发也给全球发展带来更多不确定因素。从起点与目标来看，国家为海南建设自贸港擘画了一幅高水平开放的壮阔蓝图，然而，海南必须面对自身相对薄弱的社会经济基础与作为相对独立地理单元所带来的诸多问题。”吴士存指出，海南建省办经济特区以来，经济发展取得了显著成就，但经济体量仍较小。

　　2020年，海南全省地区生产总值约5532.39亿元，占全国GDP比例仅从1987年的0.46%增长到2020年的0.54%。从人均水平来看，2019年海南人均地区生产总值为7971美元，仅为全国人均值（1.03万美元）的77.3%，与同期我国香港4.8万美元和新加坡6.5万美元的人均地区生产总值更是不能同日而语。“由于经济基础薄弱，海南总体财政收入较低，导致基础设施建设投入不足，反过来进一步制约经济的增长。同时，相对较低的居民总体收入水平与高物价又限制了海南的社会整体消费能力，阻碍海南商业环境和商业氛围的培育。这些因素使得海南在过去难以吸引大量外来投资，经济发展的原生动力不足。”

　　从制度创新来看，制度创新尤其是制度集成创新，是海南自贸港营商环境建设的“牛鼻子”。截至今年7月，海南共发布13批123项制度创新案例，推动了行政审批改革、贸易和投资自由便利、完善法治建设等方面的优化与提升。但吴士存冷静指出，随着自贸港建设任务的深入推进，开展制度创新的制约因素逐渐显现，海南一定程度上面临创新“天花板”和诸多挑战。

　　“一方面，海南制度创新的难度在不断加大。创新难度小的‘低垂果实’已被摘下，而难度大的创新面临法律调整滞后、政府部门授权不足等问题。另一方面，海南制度创新协同性、集成度不够，‘碎片化’和‘重复化’频繁显现，部分政府部门的政策之间存在‘蜂窝煤’现象，部分落地政策受到固有行政化思维影响较大等，这些都影响了海南制度创新的实际效果。”

　　但随着《海南自由贸易港法》的公布实施，相信这些挑战都将在自贸港建设的火热实践中迎刃而解。“以国家立法形式保障海南自贸港建设，对标世界最高开放形态，深入推进国际贸易和投资自由化便利化，是对保护主义、单边主义的最好回击，将对世界经济复苏，坚定推动经济全球化发挥重要作用、作出中国贡献。”吴士存表示，《海南自由贸易港法》把自贸港建设的各项扩大开放政策转化为法律制度并保持长期稳定，将最大限度提振境外投资者的信心、稳定其预期，使他们对来海南投资创业更加放心、安心。

　　“法治建设还是制度创新的核心，也是确保制度创新成果落地和避免制度创新‘碎片化’的根本。《海南自由贸易港法》为自贸港未来的各项制度改革、试点措施划定了法律框架，有利于加强制度设计的系统性与协调性，避免各级各类法律规范在适用中可能出现的冲突，使各项制度措施相互配合、相得益彰，为海南自贸港的制度集成创新提供法律保障。”吴士存认为，下一步，在海南自贸港法律法规体系的立法设计上，应前瞻性地研判自贸港发展趋势，做好法律法规体系的科学规划，近期应把法规制定的重点放在营商环境建设和市场主体进入和退出机制的法治化和便利化上。

　　五条建议事关海南自贸港建设成效

　　随着改革开放力度加大，政策密集落地见效，海南发展步伐提速。2020年，海南多项主要经济指标好于全国平均水平，实现了新设企业数量翻番、人才引进规模翻番、实际利用外资翻番、离岛免税购物金额翻番。对于接下来如何推进海南自贸港建设取得新成效，吴士存提出五条建议。

　　一是大力解放思想，发扬“敢闯敢试”精神，使海南成为新时代中国改革开放的领头羊。改革开放以来，上海浦东、深圳蛇口等地正是依靠思想的大解放，凭借敢为天下先的闯劲，创造了“浦东速度”“蛇口精神”；海南建省办经济特区以来，也正是有赖于解放思想、敢闯敢试，多项改革走在全国前列。“在实施自贸港建设这一新时期事关我国改革开放发展全局的重大国家战略的进程中，海南仍要高举‘思想再解放、大解放’的旗帜，对标国际最高开放标准，瞄准全球发达经济体的体制机制和管理方式，勇于尝试和借鉴，敢于试错，力争取得新突破。”吴士存说。

　　二是尽早启动琼州海峡跨海通道建设的再论证、再研究，破除制约海南自贸港流量和与腹地交流的唯一“瓶颈”。吴士存认为，随着我国经济实力、科技创新和海底隧道建设工程技术水平的大幅提升，琼州海峡跨海工程“硬连接通道”建设不仅具备了工程技术、经济社会效益上的可行性，而且具有独特和强大的政治昭示意义。“跨海隧道工程将提振新形势下国际社会对我国发展的信心，加速海南自贸港建设进程，解决海南自贸港建设面临的流量不足和腹地受限问题。建议由国家发改委或交通运输部牵头就加快推进项目建设、技术评估方案、投资和运营模式等问题进行研究论证。”

　　三是找准自身独特定位，实现海南自贸港与粤港澳大湾区协同发展。在吴士存看来，粤港澳大湾区和海南自贸港的互补性远大于同质性，可以形成优势互补、联动发展的良好局面。他建议，两地之间可通过推动产业体系的对接协作、促进对外交流与国际合作领域优势互补等方式加强对接联动。比如，可以加强制造业领域发展经验与技术共享、形成产业链延伸互补等。

　　四是建立法治化、规范化的自贸港容错纠错机制，保障主观上为探索和创新而“试”和“闯”的人无后顾之忧。“试错是创新的必由之路，自贸港的管理者可能会因没有创新的先例遵循或缺乏经验而导致创新成果未达预期或出现失误，或是在加快项目落地、提高办事效率的过程中出现偏差与失误。”吴士存指出。2020年11月，我省出台《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》，明确了可以容错的1个前提、7种情形。近日，《关于建立海南自由贸易港公职人员容错纠错、澄清正名和重新使用典型案例通报发布制度的实施办法（试行）》正式印发，就是要通过常态化通报发布公职人员容错纠错、澄清正名、重新使用的典型案例，激励全省广大党员干部担当作为。　

　　五是争取上调海南新增地方政府债务限额或发行“海南自贸港建设债券”，为自贸港建设发展提供强大财力支撑。吴士存认为，海南经济基础较为薄弱，财政收入不足长期困扰海南大型基础设施工程的修建与更新，一定程度上限制了海南对外来投资的吸引力；而“增加海南地方债务限额与发行债券是破解这一怪圈、满足自贸港建设庞大资金需求的可行手段”。他建议，海南可向国家申请单独核定5年用于自贸港建设的新增地方政府债务限额5000亿元，或由国家发行专项的自贸港建设长期债券，利用国家信用降低融资成本，推动海南自贸港建设高质量发展。H

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