文|唐小然 吴玄

　　随着信息技术的迅猛发展，数据已成为全球经济活动中不可或缺的生产要素，数字贸易更是成为当前世界经济复苏与增长的新动力。这对数据领域的国际治理规则提出了更高要求。然而，各国在信息基础设施和技术发展水平上的差异，导致相关产业规划和数字治理诉求各有侧重，难以形成共识，各国转而推动符合本国利益的数字经贸立法。其中较为有代表性的是中美欧三种模式：中国坚持国家安全提出数据安全有序流动，美国以技术和市场为抓手主张数据自由流动，欧盟从权利保护的角度强调数据跨境流动的安全。

　　理念上的差异导致了短期内全球性的数据跨境规则难以形成，取而代之的是“碎片化”的区域性数字经贸协定。在此背景之下，如何平衡不同治理模式之间的关系，增强不同模式下数据流动的可操作性，成为全球性数字经济和数字贸易发展的关键。鉴于此，海南自贸港可以利用区位和先行先试的优势，探索建立一个包容、公平、安全的数据流动和处理平台，即海南自贸港数据跨境制度缓冲区。

　　海南自贸港数据跨境制度缓冲区指的是在保障国家安全的前提下，通过制度建设，让境内外数据都能流入海南，经处理、转化、合成或者满足一定条件之后，方可再次跨境流动。通过海南，境内数据出境安全有保障，境外数据入境保安全。以此吸引国内外数字企业进驻海南，在助力海南自贸港数据产业和数字经济发展的同时，也能更好在国家战略大局中担当作为。

　　海南自贸港建立数据跨境制度缓冲区的必要性

　　当前，我国数据跨境流动管理的顶层制度设计已基本确立，各地正在积极探索数据跨境体制机制创新。海南自贸港作为国内国际双循环的重要交汇点和试验最高水平开放政策的先行者，依托地理位置和开放创新优势建立数据跨境制度缓冲区具有十分重大的现实意义。

　　一是妥善处理数据安全与数字经济发展的关系。创新数据跨境制度的底线是确保数据安全，而数据安全风险与数据流动数量、流通程度成正比。伴随海南自贸港建设蓬勃兴起，相关产业布局在不断变化，企业数量、交易规模也在不断增加。可以预见，海南一旦通过创新数据跨境流动确立制度优势，势必会吸引更多企业、人才落户，在推动数字经济发展的同时，也会产生更多的数据出境需求，相应的数据体量、重要程度会发生改变，数据安全风险也随之提升。因此，妥善处理数据安全与数字经济发展的关系，是海南自贸港创新数据跨境制度的出发点。建立数据跨境制度缓冲区，正是在安全可控的基础上，保障数据正常有序跨境流动。

　　二是有效应对区域性数字贸易壁垒。在WTO多边数字贸易治理体系无法取得突破性进展的背景下，全球数据治理的路径呈现出多元化和碎片化的态势。特别是在数据跨境流动问题上，各主要经济体缺乏共识，政策和法律的规定差异较大，区域性数字贸易“壁垒”正在形成。但是，随着数字经济的深度发展，数据跨境流动已经逐渐成为人、财、物等的跨国贸易活动的基础，是推动全球经济增长的重要力量。故而，努力为数据跨境流动创造更适宜的制度环境是各国参与国际数字合作、推动数据要素全球配置的必然要求。因此，海南自贸港应把握机会、顺势而上，打造中国对外开放新高地，通过建立数据跨境制度缓冲区，在国家安全基础上寻求各国、各区域性制度的最大公约数，搭建起连接境外数据流入和境内数据流出的桥梁。

　　三是更好服务国家战略大局。建立海南自贸港数据跨境制度缓冲区不仅有利于主要经济体之间的数据流动，而且有助于打造“中国版本”的数据跨境流动港。当前，各国数字经济发展水平不一，数字鸿沟有逐渐扩大的趋势。对于广大“后发”国家而言，数据产业的欠缺和关键技术的限制严重制约着数据安全能力。我国作为全球第二大数字经济体，应当秉持开放、包容、普惠、平衡、共赢的原则，推动国际合作惠及不同国家。因此，海南自贸港数据跨境制度缓冲区在合作对象上还应聚焦数字化水平相对落后的国家，以我国与东盟、“一带一路”国家之间的数据跨境流动为突破口，在尊重他国数据主权的前提下，通过数字经贸合作满足这些国家的数据存储和流动需求，推动构建数字命运共同体。同时，借助这一发展契机，进一步完善数据跨境规则，提高规则的科学性与影响力，提升中国在国际数字治理中的话语权。

　　构建海南自贸港数据跨境制度缓冲区的具体设想

　　构建海南自贸港数据跨境制度缓冲区，需要在制度建设、数据产业和营商环境等方面共同推进。其中，制度建设是基础，数据产业是核心，营商环境是重要支撑。

　　一是完善数据跨境制度体系。完备的数据跨境制度体系，是建立海南自贸港数据跨境制度缓冲区的基础和前提。海南自贸港数据跨境流动制度的落地应当统筹国内国际两方面，兼顾数据出境与入境，从地方立法、数据跨境监管两个层面着手，做到数据流动高效便捷与数据跨境安全有序两全。

　　在地方立法层面。首先要制定海南自贸港数据跨境地方性条例，明确海南数据跨境的规则和标准，为数据跨境安全有序流动提供地方立法依据；其次需要积极先行先试，立足海南本地特色和产业发展特点，选取诸如游戏出海、跨境医疗等优势产业，进行“小切口”立法，与其他自贸区（港）实施差异化竞争；另外还可以在我国已经加入和正在谈判的国际协议（如RCEP、CPTPP、DEPA）中，尝试建立与国际接轨的数据互联互通的制度机制，提高数据安全和处理的可移植性和互操作性。

　　在数据跨境监管层面。首先需要加强数据安全管理，建立完善的数据安全管理体系，包括数据加密、身份验证、风险评估等措施，确保数据在跨境传输和存储过程中的安全性；其次需要依据国家法律法规，完善海南自贸港数据分级分类制度的细则；另外还可以探索便利化的数据跨境流动安全管理机制，在实施数据出境安全评估、个人信息保护认证、个人信息出境标准合同备案等制度过程中，试点探索形成可自由流动的一般数据清单。

　　二是加快培育壮大数据产业。目前海南的数据相关产业尚不成熟，既没有形成数据存储、使用、加工、传输等直接产业链，也欠缺数据合规、个人信息保护认证等支撑体系。相关产业缺失不仅是自贸港数据跨境规则落地的主要瓶颈，而且将严重制约海南数据跨境流动制度的竞争力，乃至延缓数据要素化市场的发展。因此，有必要基于海南自贸港数据跨境定位，结合相关的国家产业政策，在招商引资和产业布局方面迎头赶上，从建设数据跨境基础设施、发展跨境数据合规产业、激励数据应用创新三方面着手，建成海南特色的数据产业体系。

　　建设数据跨境基础设施。加大对数据跨境基础设施的投资和建设，包括数据中心、云计算平台、网络通信等领域。补齐海南数据基础设施短板，为大规模数据跨境提供硬件支持。发展跨境数据合规产业。提供一站式的跨境数据合规服务，帮助企业了解并遵守我国及相关国家和地区的数据安全和个人信息保护法规，降低合规成本和企业风险。探索设立专门的机构或平台，提供跨境数据合规咨询、培训和认证等服务。鼓励第三方服务机构落地自贸港或与本地机构开展合作，吸引优秀的数据专业团队落户，大力发展数据中间商、合规服务中介、数据认证机构在内的覆盖数据跨境流动全流程的产业链。激励数据应用创新。通过出台相关政策，鼓励企业在数据处理、分析和应用方面进行创新，支持数据驱动的产业发展和跨境合作。

　　三是打造良好的营商环境。营造一流营商环境，既是海南各级地方政府提供公共服务的重要内容，也是实现自贸港数字贸易和数字经济发展的重要支撑和关键一环。海南可以进一步从以下两个维度聚力，加快营造国际一流的营商环境。

　　坚持以法治化为支撑，给予数字产业创新发展更稳定可靠的制度保障。公平正义的法治环境是良好营商环境的一个重要维度。对于数据商而言，数据跨境流动基础制度的完备和优化，能让数据商看到稳定的预期，可以消除他们对进驻自贸港后投资经营和技术创新过程中无法判断的疑虑，减少不确定性，增加稳定预期，使数据商，特别是境外的数据相关企业不再困于选择、惑于竞争，而是乐于投资、勇于竞争。因此，要进一步完善数据跨境制度体系，加快建设与国际接轨的数据互联互通的制度机制，通过对知识产权的保护、企业产权的保护、投资合约中政府责任承诺的法制化、合理的沉没成本设定等，不断优化国企敢干、民企敢闯、外企敢投的制度环境。

　　坚持以市场化为向导、以国际化为标准，优化服务吸引“八方来客”。首先，需要释放市场活力，最大程度实现数据生产要素的流动整合。这里的关键在于转变政府职责，从单一监管转换到“助推”企业的发展，做到规制与服务并重。重点提升自贸港内数据安全、个人信息保护、关键信息基础设施保护、数据交易等专业领域的服务水平。更加主动地对接高标准国际经贸规则，进一步放宽市场准入，支持各类开放平台加快形成与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，并由政府部门主动释明数据跨境主体和场景的分类分级，引导数据跨境“备案审查”。其次，需要发挥数字技术在营商环境涉及的各个要素、环境中的作用，从企业的全生命周期出发，利用人工智能等前沿技术，通过提升政务服务的“智”量，进一步“倒逼”服务效率提升，以降低企业成本、稳定市场预期、增强国际竞争力，让外商外企更切实地体认到，投资海南就是选择了更好的未来。以此吸引更多优质的数字企业来海南投资、开展数字贸易，借此扩大海南数字经济市场规模，增强数字经济竞争力。

　　综上，建立海南自贸港数据跨境制度缓冲区是贯彻新发展理念、融入新发展格局、推进高水平对外开放、实现数据要素全球配置的重要措施和必然要求。不仅有助于海南创新数据跨境流动、争取制度优势、获得发展先机，而且有助于海南在先行先试中完善和输出数字治理的“中国模板”，提升中国在国际数字治理规则上的话语权。H

　　（作者单位：唐小然，海南大学马克思主义学院；吴玄，上海师范大学法政学院。本文系海南省哲学社会科学规划课题HNSK(YB)22-10阶段性研究成果。）

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