文 | 曹颖  梁洪龙  杨临 

　　从对外贸易管制视角看，无论是自贸区的贸易政策，还是《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》）“一线”放开、“二线”管住、岛内自由的贸易自由便利制度安排，都是国家对外贸易管制的重大制度集成创新。本文通过梳理分析贸易管制原理，借鉴RCEP等最新国际经贸规则，探索构建符合海南特点、适合海南发展需求的全岛封关运作“二线管住”监管模式，为加快海南自贸港全岛封关运作提供思路。

　　“二线”管住的意义

　　对“二线”实行贸易管制是海南自贸港贸易风险管控的必然要求。在“二线”实行贸易管制，本质上是解决全国经贸政策一致性、统一性与海南自贸港经贸政策特殊性、差异性之间的衔接问题。封关运作后，“一线”放开意味着将来海南在“一线”进岛环节的贸易管制中，仅保留了与安全准入紧密相关的部分非关税措施和针对征税商品目录实施的关税措施，相当于在国家贸易管制全局上打开了一个“缺口”。为保障国家贸易管制的完整性、统一性和安全性，就需要在“二线”补齐与国家现行贸易管制政策一致的关税措施和其他非关税措施。

　　比如：在国际贸易中我国猪肉制品不具有比较优势，以进口为主。为保护国内生猪生产供应的安全性，我国对猪肉及猪肉制品征收高达20%-25%的进口关税。猪肉及猪肉制品作为典型的居民日用消费品，在封关运作后大概率不会被列入海南自贸港禁止、限制商品和征税商品清单，“一线”可自由进出，若不在“二线”对其实行贸易管制，必然会出现大规模进口猪肉及猪肉制品以海南为“跳板”进入内地的现象，冲击内地肉猪产供体系。因此，必须要在“二线”对海南进内地的进口猪肉及猪肉制品实行有效的贸易管制，保障内地生猪产供体系安全。

　　对“二线”实行有效的贸易管制是新时期我国对外开放的重要探索。封关运作后，依托“二线”有效的贸易管制，原来在全国范围内甚至在原有自贸区范围内难以推动的改革开放举措就可以在海南自贸港先行先试，为全国自贸区贸易放开与监管提供鲜活范例。海南与内地间“二线”贸易管制科学性、有效性、便利性的监管模式创新，能够为当前各类自贸协定贸易开放与监管提供宝贵经验，也将为我国下一步商签更高水平自贸协定提供难得的压力测试。

　　比如：借鉴RCEP中关于货物贸易规则及市场准入、原产地管理、海关程序与贸易便利化等方面的协议内容，封关运作后，“二线”贸易管制应以更高标准实行。以海关程序与贸易便利化部分内容为例，RCEP在海关程序与贸易便利化中协定易腐货物、快件6小时快速通关。“二线”围绕易腐货物、快件有效监管和小于6小时通关的监管模式探索创新，不仅能为当前我国落实RCEP、化解RCEP下贸易风险提供有益借鉴，也可为我国进一步商签更高水平自贸协定做前瞻性探索实践。

　　做贸易管制整体谋划，确保“二线”管得住、通得快

　　封关运作后，海南自贸港与内地由原先统一国内市场下的全要素自由流动模式，转为跨关境要素流动有管制模式，将对海南与内地间经贸往来产生一定程度的影响。做贸易管制整体谋划，就要致力于破解政策层面管制过严、操作层面效能不足等问题，确保“二线”管得住、通得快。

　　要严防“二线”管住因政策管制过严，造成海南与内地紧密经贸关系割裂的问题。我国的对外贸易管制是一种综合管理制度，包括海关监管制度、关税制度以及对外贸易经营者管理制度、进出口许可制度、进出口商品合格评定制度、进出口货物收付汇管理制度、贸易救济制度等。在货物进出境环节，海关通常会根据商品的贸易体量、运输方式、物理特性、用途等，以产地管理为核心，依据贸易管制需要在监管方式、征免性质、贸易经营者、监管证件做差异化监管处置。若“二线”在政策层面贸易管制过严，将割裂海南与内地紧密经贸关系，推高海南与内地贸易往来的制度性成本，难以发挥海南自贸港背靠超大规模国内市场和腹地经济的巨大优势。

　　比如：《总体方案》提出的加工增值政策，其本质是贸易管制下以原产地管理为核心的进出境通关管理特殊优惠安排，属于优惠原产地事项。该政策具有很强的产业虹吸效应，对海南调整产业结构、提升发展质量有重要作用。以《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）进行对比分析，CEPA制定了包括货物贸易原产地规则、服务贸易和贸易投资便利化在内的一系列促进香港与内地经贸往来的政策措施，在香港与内地间构建起了完备、高效、惠及面广的原产地管理体系。若仅以字面意思理解执行海南加工增值政策，不进行原产地管理的系统性安排，简单以加工增值作为单一判别标准，则无法引入税则改变、加工工序等弹性很强且易于操作的判别标准，易造成政策应用限制过严，难以完全发挥其紧密联系海南与内地经贸关系的作用；另一方面，若仅把其作为一个产业促进的优惠政策，脱离原产地管理体系，涵盖不住农业种植、渔业捕捞等非企业化生产商品，致使此类商品进入内地无贸易管制优惠，则政策惠及面过窄，易造成与内地市场的割裂。

　　再如：为保护或者鼓励国内行业企业生产，或者支持行业产业供给改革，各国或多或少都会采取形式多样的贸易补贴，以隐形壁垒构筑实质性贸易管制。若不在“二线”对贸易补贴有效理顺，同样容易造成管制过严。据海南某石化企业反映，其生产原材料主要为蜡油，产成品主要为医药食品级白油、化妆品级白油、新型环保液体材料。封关运作前，根据财税［2008］167号文、国家税务总局2012年47号文公告、2010年12号公告，其主要产成品不需要缴纳消费税；封关运作后，其产品虽享受加工增值标准进入内地免进口关税，但却需要缴纳消费税，若不从贸易管制政策层面进行有效衔接，海南此类产品将在国内同行业市场中失去价格竞争力。

　　要严防“二线”管住因操作效能不足，导致海南与内地通关不便利的问题。“二线”管住是依托高效的通关监管体系来实现，涉及海关、海事、边检等口岸联检部门，也涉及商务、交通等地方部门，还涉及港口运营企业、仓储物流企业、报关代理服务机构等市场主体，是一项需多部门协同的复杂系统工程，任何环节出问题，都将影响整体运作效能。

　　比如：在协同监管方面，当前税务部门负责国内税收管理，海关负责关境税收管理，两者是分开的。封关运作后，对于海南与内地间货物流转既需要税务部门对国内流通、国内税制衔接进行监管，又需要海关对跨境流通、征收关税和进口环节税进行监管。这就需要在“二线”监管的税收征管方面做模式创新，厘清权责边界，形成协同监管的新机制。若部门间协同监管机制不畅，会造成监管失效，影响海南与内地涉税商品贸易通关时效性、便利性。

　　构建封关运作“二线”管住高效监管模式

　　“二线”管住贸易监管模式要以原产管理为核心，释放贸易管制弹性空间。贸易管制政策是一国对外政策的体现，海南自贸港要根据国家贸易管制全局的需要，对不同国家和地区的货物物品在“二线”实施动态的贸易管制。为此，海南要实施原产管理，服从、服务国家整体利益，实现自贸港政策的特殊性与全国经贸政策统一性有机衔接，发挥贸易管制的有利作用，尽量减少其带来的不利影响，紧密海南与内地经贸关系。

　　一是“二线”通过原产管理实行贸易管制，有效区分贸易国别，实施差别化贸易管制政策。通过原产管理，可以把原产地规则与主要贸易政策工具，如关税、应急保护措施及贸易优惠等结合起来，在维护区域（海南与内地）利益的同时，实现对不同来源货物在关税、许可管理、反倾销、反补贴、配额限制等方面实施差别化贸易管制措施的特定目的。对需跨“二线”进内地的商品进行原产判别，通过原产管理实行贸易管制，可以提升优惠待遇进境商品通关便利性，有效防范非优惠待遇商品借道进内地的风险，实现海南与全国贸易管制的有机统一。

　　比如，前文提及的猪肉及猪肉制品进口，我国从对外交往、食品安全、国内产供体系安全等方面考虑，对来自不同国家猪肉及猪肉制品实行关税、来源地厂商认定等差别化的贸易管制。目前，对来自WTO成员国（如西班牙）的进口猪肉制品征收20%进口关税，对来自东盟的免征关税，对来自美国的加征60%进口关税。在“二线”实行原产管理，对来自不同国家和地区的猪肉制品进行差别化的关税征收及非关税贸易管制措施，能有效防范进口猪肉制品进内地的贸易风险。

　　二是“二线”通过原产管理实行贸易管制，开辟海南原产货物特殊通道。封关运作后，“二线”实行贸易管制可能会对海南与内地的货物流转带来一定影响。但是，由于原产于海南的货物流转到内地，在经济逻辑上管制水平仍要处在同一国内市场，因而仅需保留税制衔接海关监管和必要的非关税措施。同时，在“二线”通过实施原产管理，能够有效防范非海南原产货物借道进内地偷逃管制的贸易风险。

　　比如：前文列举的海南某石化企业所反映的问题，从传统视角看，是一个行业的税收优惠问题，但从贸易管制视角看，其本质是商品穿关境下的贸易补贴问题。若“二线”贸易管制实施原产管理，对该企业享受加工增值政策的产成品与境外同类产品有效判别，以免征消费税形式实施贸易补贴，就可保持该企业与内地同行业企业生产的相同产品始终在贸易补贴方面处在同一市场平等竞争水平。由此可见，“二线”管住唯有通过实施原产管理，对是否为海南原产货物进行严格区分，才能够既保证海南原产货物进内地享受同一市场的特殊优惠待遇，又可有效避免非海南原产货物借道进入内地的贸易风险，为海南生产制造融入国内大循环和国内国际双循环提供坚实后盾。

　　“二线”管住的监管模式要以货物流向管理为抓手，提升贸易管制监管运作效能。封关后“二线”口岸将成为正常货物进出内地的唯一通道，若“二线”贸易管制的具体监管集中在“二线”口岸上，按照海关对进口货物传统的监管模式，必将产生监管设备和监管队伍的大量缺口，易造成口岸监管效能不匹配通关便利化需求的问题。要系统解决口岸监管效能问题，有效的办法就是根据贸易管制需要对不同贸易风险货物进行差异化管理。通过对海南进内地货物流向的精准分类，有效甄别不同细分货物流向的贸易风险防控重点，同时依据不同货物的物流规律对监管流程再造，将口岸正面监管压力分流到货物在岛内的各个物流线条和物流节点，形成“全岛一盘棋”的立体网状监管。通过“全岛一盘棋”的立体网状监管，保证贸易的畅通性、物流的便利性、风险的可控性以及贸易管制的有效性。

　　货物贸易合约履行是通过物流活动来完成的。根据货物来源、去向和生产交易形态，封关运作后，可将海南进内地货物细分为5种货物流向：进口货物→海南（未消费或交易、加工）→内地；进口货物→海南（发生岛内消费或交易、加工）→内地；海南原产货物→内地；内地货物→海南（未消费或交易、加工）→内地；内地货物→海南（发生岛内消费或交易、加工）。根据细分流向的风险类型、等级，突出贸易管制的监管重点，立足物流和监管特点，合理布局监管资源（人员、设备、科技应用），可以形成低成本、高效能的贸易管制监管运作机制，实现海南与内地间货物进出“管得住”与“通得快”。

　　比如：进口货物→海南（未消费或交易、加工）→内地，该流向属于通常意义的转口贸易。此流向下进岛的货物可分为集装箱和散装两种货物运输形态。集装箱运输中转的货物，主要集中在海关监管作业场所（场地）进行集拼中转，风险等级较低，货物收发货人可选择在海南本地海关办理通关手续，也可采取当前通用的施加海关关封转关运输监管模式，转运至境内指运地由当地海关办理通关手续。散装运输中转的货物，因涉及生态环境安全、生物安全、卫生安全等风险，安全准入监管压力较大，考虑到国门安全防控的一体性和监管便利性、有效性，应要求散装货物运输船舶停靠在海关监管作业场所（场地），在海南本地海关办理通关手续。由于该货物流向下货物的运输路径可控，物流全链条处在海关监管之下，当前监管手段可实现有效监管。但考虑到货物流通的便利性，海南本地海关一方面要做好与内地海关的信息共享和执法互认，降低内地海关执法风险和执法成本；另一方面要对标中国香港、新加坡等国际中转港的监管做法，做好原产地证明的未加工签注，顺应原产地监管国际通行规则，形成完整的原产地监管链条。另外，可依据该流向以物流监管为重点和非核心、易操作、低风险的通关监管特点，以执法互认为路径，探索海关与海南交通部门在业务垂管模式下监管权限让渡，拓展传统海关监管的时间、空间。H

　　【作者单位：省委深改办（自贸港工委办）】

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